De la ineficiencia estatal a la revitalización del sector público.
Dr. Rodolfo Saborío Valverde

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Presentado como ponencia base al foro Tribuna Pública organizado por el semanario El Financiero, Costa Rica, agosto de 2005

Introducción:

A continuación se resumen algunas de las ideas que he venido exponiendo durante los últimos quince años acerca de los cambios institucionales que deben efectuarse en el aparato público costarricense para que podamos dirigirnos hacia la conformación de un Estado Social y Democrático de Derecho. En diversos períodos de nuestra historia hemos dado algunos pasos correctos en esa dirección, pero en otros, como los que vivimos actualmente, parece que ese objetivo se nos aleja cada vez más [1].

Este documento tiene como finalidad provocar la reflexión sobre reformas puntuales en diferentes áreas de la organización y la gestión pública, tomando como referencia propuestas que han sido elaboradas como proyectos de ley o artículos en que he tenido la oportunidad de sintetizar algunas recomendaciones de ajustes normativos. El conjunto de las reformas que se comentarán en esta ponencia base de discusión, no requieren de cambios constitucionales para ser llevadas a la práctica y podrían ser implementadas con simples modificaciones legales. Sobre el funcionamiento general del sistema político-institucional he tenido la oportunidad de preparar algunas propuestas de reforma constitucional que se indicarán como material de referencia al final de esta ponencia, pero limitar los cambios institucionales a una reforma constitucional previa, reduciría sensiblemente la viabilidad de una propuesta, por esa razón, los temas que se analizarán no dependen de ese presupuesto.

La ponencia estará dividida en 6 temas. Al inicio de cada uno de ellos se hará una breve reflexión y a continuación se especificarán las modificaciones que he propuesto o que se han preparado bajo mi dirección, para cada tema en particular. La idea es sentar las bases para que los participantes expresen su posición sobre esas propuestas específicas y propongan alternativas o complementos. A pesar de que se adjunten como documentos complementarios algunos de los proyectos preparados por mí o bajo mi dirección en los últimos años, esto no significa que considere que deban o puedan ser promovidos como proyectos de reforma tal y como están, sin efectuar los ajustes necesarios para su adaptación a los cambios ocurridos desde su redacción. Del mismo modo, dado el temor predominante a los cambios globales, algunas de esas propuestas podrían valorarse como ideas a tomar en consideración para cambios parciales.

1.- La modernización estatal pendiente:

¿Reforma sistémica o reformas parciales?

Pocos temas generan más consenso que el de la urgente necesidad de efectuar transformaciones profundas en el sector público costarricense, sin embargo, llegado el momento de emprender cambios normativos y organizacionales que permitan alcanzar los niveles de eficiencia que son esperables dados los recursos invertidos en los servicios públicos, aparece el clientelismo político, disfrazado de pragmatismo, como el principal freno para que los operadores políticos asuman la responsabilidad que les corresponde en toda su dimensión. De este modo, no solamente se renuncia a la posibilidad de una reforma sistémica del sector público sino que además los intentos de ajuste parcial resultan improvisados y carentes de una visión de conjunto sin contribuir en nada a la solución o haciendo esta más difícil [2].

El sector público costarricense se caracteriza por la ausencia de sistema, la atomización de los centros de decisión, bajos niveles de eficiencia, disparidad regional en los niveles de cobertura de los servicios y una muy limitada descentralización territorial.

a)    Ausencia de sistema en la organización pública. [3]

Los componentes actuales del sector público no responden a una construcción lógica de las formas organizativas con que se asumen las tareas encargadas a cada unidad administrativa. De hecho, es posible encontrar actividades mercantiles o industriales bajo formas institucionales que no guardan ninguna relación con la función básica de la organización. El crecimiento constante de entes públicos no ha estado precedido por una definición de las categorías organizativas aplicables, lo cual ha dado como resultado la improvisación y el casuismo legislativo. Incluso cada Ministerio dispone de su propia Ley Orgánica, con el perfil organizativo que se creyó debía tener al momento de su creación, sin mantener un esquema uniforme. Ni que decir de los cientos de centros de decisión administrativa creados al calor de las exigencias de los grupos de presión o de las necesidades apremiantes, lo cual ha llevado a una total anarquía en lo que se refiere a las formas organizativas. Cada ente tiene su propio perfil y muchas veces es inclasificable.

b)    La atomización del poder público: pérdida de la unidad

Pese a que más de dos terceras partes del gasto público lo consumen instituciones que existían antes de la promulgación de la Constitución de 1949, desde esa fecha a la actualidad se han creado 263 unidades con capacidad de decisión administrativa (sin contar el incremento en Juntas de Educación).

Incluso la misma labor de catalogar e inventariar los componentes del sector público se presenta como una tarea de difícil conclusión, ya que cada año se crea al menos otra unidad de decisión. El último intento se realizó en el X Informe sobre el Estado de la Nación, el cual nos permite apreciar con claridad la tendencia a la dispersión:

Cuadro 1 Número de entidades públicas según fecha de creación en Costa Rica[4]

Fecha de creación Cantidad de entidades Porcentaje
Anteriores a 1950 106 28,6
1950-1959 18 4,9
1960-1969 37 10,0
1970-1979 66 17,8
1980-1989 33 8,9
1990-1999 84 22,7
Posteriores al año 2000 23 6,2
n.d. 3 0,8
Total 370 100,0

Se puede afirmar que en las últimas cuatro décadas cada problema de inoperancia institucional ha tratado de ser solucionado mediante la creación de una nueva institución pública, dejando de lado la obligación de introducir los correctivos en las herramientas de gestión que hacían que esas tareas no se llevaran a cabo en el esquema organizativo tradicional. La tendencia general ha sido sustraer del área de acción del Poder Ejecutivo una serie de tareas apremiantes con el propósito de encontrar mejores condiciones de gestión, pero ocasionando con esto dificultades importantes en la conducción unitaria del aparato público.

En condiciones normales el aparato descentralizado institucional es una extensión de la capacidad de actuación del Poder Ejecutivo, de hecho es una expresión de ese mismo Poder. En Costa Rica el concepto de descentralización institucional se ha atrofiado al asimilarse con el de autonomía, al punto que hasta ha sido planteado que dichos entes deben separarse por completo de la esfera de influencia del Poder Ejecutivo o “despolitizarse” de modo que sean dirigidos por tecnócratas “imparciales” elegidos por concurso de antecedentes.

El crecimiento del sector público no ha sido acompañado de las herramientas organizativas que permitan definir y ejecutar en forma coherente y armónica políticas públicas de alcance nacional, regional o local. Antes que continuar en ese proceso de desintegración, debemos iniciar una “desautonomización” del sector descentralizado institucional, para reconstruir la capacidad de gobierno del Poder Ejecutivo.

c)    La casuística organizativa: ausencia de tipologías

La Constitución Política no establece una tipología institucional predeterminada, salvo la necesidad de respetar el perfil de autonomía administrativa (la de gobierno está sometida a la Ley) de las instituciones autónomas y una definición general de los gobiernos locales. El legislador ha abusado de la asignación de la condición del rango de autonomía a todo tipo de instituciones que ha creado después de 1949. Lo que fue diseñado como un mecanismo excepcional, para el cual se estableció incluso una votación calificada de dos terceras partes del total de legisladores, terminó siendo la regla en gran cantidad de casos.

Como se dijo, luego de 1949 se han creado al menos 263 unidades de decisión administrativa sin responder a una tipología sistemática de formas de organización administrativa. Esta anarquía legislativa se refleja en la dificultad para establecer mecanismos de colaboración o coordinación interadministrativos, lo cual se complica aún más en un contexto en donde predomina una concepción excesivamente amplia de lo que debe ser la independencia administrativa.

Está ausencia de sistema debe ser resuelta en una Ley Orgánica de la Administración Pública que establezca las categorías organizativas básicas, de modo que se introduzcan elementos mínimos de sistematización. Se sabe que al día siguiente de la promulgación de una ley de ese tipo, los legisladores empezarán a crear nuevas instituciones que no se ajustan a la tipología predefinida, pero al menos se habrá hecho un alto en el camino y se habrá racionalizado en buena medida el funcionamiento del aparato público.

d) Propuestas específicas

Rediseñar globalmente las reglas organizativas del sector público de modo que el Presidente de la República recupere la capacidad de conducción unitaria del sector público, lesionada severamente con el proceso de atomización descrito, y solo parcialmente solucionada con el sistema de Presidencias Ejecutivas y Juntas Directivas, que más bien dieron lugar a la consolidación del sistema de botín político. Considero que este proceso de fortalecimiento del Poder Ejecutivo debe acompañarse de un proceso paralelo de sistematización de las tareas de control político que ejerce la Asamblea Legislativa, lo cual se abordará en un punto más adelante.

Dentro de las reformas específicas para racionalizar el funcionamiento del sector público y dotarlo de un carácter coherente y unitario, consideramos que al menos debe considerarse las siguientes:

Adoptar una tipología organizativa que permita simplificar las clases de unidades administrativas.

En el sector descentralizado institucional se propone reducir las categorías a:

Institución autónoma: Mantener con este rango únicamente las instituciones que lo tengan definido en la Constitución y casos calificados de entes estratégicos.

Entes descentralizados simples. Desautonomizar el resto de entidades públicas, para facilitar su conducción por parte del Poder Ejecutivo.

Empresas públicas. Toda actividad comercial o industrial organizada actualmente bajo el esquema institucional debe transformarse en empresa pública. Esto incluye Bancos, ICE, INS y toda otra actividad institucional que pueda brindarse bajo forma jurídica empresarial. Hay que recuperar la coincidencia entre la actividad y la forma jurídica.

Lo anterior va unido a la eliminación de las juntas directivas (salvo casos calificados) y se elimina la existencia de doble jerarquías (colegiadas y unipersonales) y se concentra la responsabilidad y la competencia en el Gerente de nombramiento del Ministro rector del sector (se elimina también las presidencias ejecutivas). Se contemplaría la existencia de órganos colegiados asesores (ad honorem) encargados de mantener contactos con los usuarios o sectores relacionados con la unidad administrativa. Las instituciones estarían clasificadas por sectores funcionales y bajo la rectoría de un Ministro. (ver propuesta de clasificación funcional más adelante).

Debe mantenerse la figura de la desconcentración con personalidad jurídica instrumental. Debe destacarse que esta ha sido la válvula de escape ante la incapacidad para modernizar las herramientas de gestión del gobierno central. Debe eso sí superarse la contradicción injustificable de utilizar esta figura únicamente para órganos encargados del gasto público y negarla para los órganos recaudatorios.

La organización del Poder Ejecutivo debe racionalizarse.

La distribución ministerial debe responder a la concepción organizativa de quienes asuman el Poder Ejecutivo y no estar sujeta a valoraciones estáticas, que eventualmente no se ajusten al programa de gobierno que lleva a un equipo al Gobierno. Las competencias debe crearlas la Ley pero debe organizarlas el Poder Ejecutivo mediante decretos que estructuran los despachos (como indica actualmente la Constitución). La Ley debería establecer un tope de carteras ministeriales y el Presidente debe poder distribuir las competencias de acuerdo con la asignación funcional que se ajuste a su programa, organizando de la manera que considere más eficiente los recursos que se le asignan. En mi opinión no deberían de existir más de 12 grandes carteras. [5]

Se propone crear la figura de secretarios ministeriales para sustituir los viceministros y reagrupar carteras menores que actualmente funcionan como ministerios dispersos. El secretario ministerial tendría mayor rango que los actuales viceministros. (El actual viceministro no tiene rango constitucional, ni lo requeriría la nueva figura).

Debe dotarse a todas las carteras ministeriales de un marco organizativo general y derogar las leyes orgánicas separadas. Los detalles organizativos se regularán por Decreto Ejecutivo.

Las competencias del Poder Ejecutivo deben sistematizarse y clasificarse funcionalmente en la Ley que defina esta reorganización (Ver más adelante en Tema 3 una propuesta para esta clasificación y sistematización).

El Consejo de Gobierno debe recuperar su papel de máximo asesor político del Presidente. A esto contribuye la reducción del número de Ministros (las secretarías ministeriales permiten esta reducción asignando actuales carteras a secretarios ministeriales dependientes de un Ministerio), se le eliminan las funciones administrativas y funciona por convocatoria del Presidente, no en forma obligatoria cada semana. De este modo, este cuerpo sesionará únicamente para el conocimiento de los grandes temas de política nacional (y los temas específicos encomendados por la Constitución).

Deben redefinirse las reglas que permiten al Poder Ejecutivo la conducción de la Administración Pública en su conjunto, introduciendo mecanismos de sectorialización y dirección [6]. Cada uno de los sectores funcionales del aparato público estará bajo la rectoría de un Ministro con amplias facultades de dirección y nombramiento de los jerarcas unipersonales.

- Otra tarea importante en la racionalización del Estado costarricense consiste en la eliminación de la condición de ente público de las entidades corporativas profesionales y productivas. Los colegios profesionales deben ver modificada su naturaleza jurídica a la de entidades privadas de interés público y debe derogarse todo impuesto o timbre a cargo de los ciudadanos. Toda labor de fiscalización de los profesionales debe ser pagada por estos mismos y no por la ciudadanía. De igual manera, las corporaciones productivas deben recibir el apoyo del Estado pero no deben mantener la condición de entes públicos. Ninguna corporación productiva o profesional debe estar en capacidad de definir los precios de sus productos o servicios, ni directa ni indirectamente.

2.- Descentralización: ¿Institucional o territorial?

Uno de los grandes temas pendientes en la modernización institucional costarricense es el del fortalecimiento de los gobiernos locales.

Debe decirse con toda claridad que la descentralización institucional es una descentralización falsa, ya que en ella no se materializa un acercamiento entre el ciudadano y el poder, antes bien, este se aleja aún más al colocar al mando de instituciones a personas que no han sido electas por nadie y que no le dan cuentas a los ciudadanos [7].

El camino correcto hacia una revitalización del sector público costarricense pasa necesariamente por el fortalecimiento de los gobiernos locales, mediante un proceso de traslado de competencia y recursos.

En otra oportunidad hemos propuesto que este proceso debe estar regido por los principios de gradualidad, selectividad y proporcionalidad, concertación y provisión [8].

La descentralización real es entonces aquella que permite a los ciudadanos involucrarse en forma más directa con las decisiones que afectan su vida cotidiana, otorgándole la posibilidad de incidir en la forma en que se prestan los servicios públicos, y la vía adecuada para esto es mediante la transferencia de competencias a los gobiernos locales de modo que se incremente sustancialmente la base de funciones actuales y se le asigne un papel directo en al menos los siguientes temas: canalización de las ayudas asistenciales, supervisión de la calidad de los servicios públicos, promoción de las micro, pequeñas y medianas empresas, protección del medio ambiente, regulación del transporte público cantonal, promoción de la cultura, los deportes y el esparcimiento de la población.

Propuestas específicas.

- Promulgar la Ley que hace efectiva la reforma constitucional que desde el año 2001 ordenó el traslado del 10% de los recursos del gobierno central a las corporaciones locales.

- Este proceso de canalización de recursos debe darse dentro del marco de una Ley de Transferencia de Competencias y Fortalecimiento de los Gobiernos Locales regidas por los siguientes principios:

Gradualidad: el proceso de transferencias debe ser escalonado y responder a una capacidad real de gestión o de ajuste por parte de las corporaciones locales

Selectividad y proporcionalidad: no cada gobierno local estará en condiciones de asumir las mismas funciones, lo que hace que el Gobierno Central deba diseñar el traslado seleccionando qué competencias asigna a cada corporación respetando la proporcionalidad entre la capacidad de gestión y las tareas asignadas.

Concertación: la transferencia no es producto de un acto unilateral del Gobierno Central, sino que nace de un proceso de negociación, caso por caso, en donde los gobiernos locales son sujetos activos en la definición de las nuevas tareas que asumirán.

Provisión: la transferencia debe estar acompañada de los recursos financieros necesarios para asumir las nuevas responsabilidades.

La Ley de Fortalecimiento debe contemplar la elevación del piso competencial de las municipalidades e incluir funciones específicas en las siguientes áreas:

a) La planificación y el control del desarrollo urbano, de acuerdo con el plan regulador cantonal y los reglamentos de desarrollo urbano conexos que deba aprobar y la legislación nacional aplicable sobre la materia.

b) La recolección, transporte, disposición y tratamiento de desechos sólidos, así como el ornato y la higiene del cantón.

c) La conservación, mantenimiento, mejoramiento, rehabilitación y construcción de obras de la red vial cantonal.   La propiedad de estas vías corresponde en forma exclusiva a las Municipalidades.

d) La administración de los cementerios, parques, instalaciones deportivas, mercados y bibliotecas, públicos cantonales.

e) La promoción, apoyo y vigilancia de la calidad de la educación pública formal que se brinde en los centros de enseñanza existentes en el cantón.

f) El desarrollo de proyectos colectivos habitacionales de interés social, en beneficio de los habitantes del cantón.

g) El fomento y desarrollo de la cultura y el arte, así como el fortalecimiento de los valores cívicos y morales.

Además debe contemplarse un traslado gradual de las siguientes competencias:

a) El apoyo y participación efectiva en los proyectos y programas relacionados con la salud de los habitantes del cantón, así como el control de la calidad de los mismos.

b) La administración de los acueductos rurales y alcantarillado pluvial y sanitario.

c) La conservación y protección del medio ambiente, así como la colaboración en la prevención, control y atención de emergencias, conforme a la legislación respectiva.

d) La prestación y gestión de ayuda social a los habitantes del cantón que se encuentren en condiciones de pobreza, discapacidad, minusvalía, ancianidad o niñez desvalida.   Se incluye la facultad de priorizar a habitantes beneficiarios del bono familiar para la vivienda, becas o subsidios para la educación, cuando su necesidad sea así calificada, de acuerdo con criterios objetivos definidos por Ley, Decreto o convenio respectivo.

e) El fomento a la organización de los habitantes del cantón en materia de la defensa de sus derechos como consumidores.

f) El desarrollo económico local, mediante el estímulo de la pequeña y mediana empresa, así como los proyectos de economía social y comunitaria.

g) La promoción y desarrollo de formas de participación y control ciudadano en la gestión pública, incluyendo la rendición de cuentas y la inserción de la sociedad civil en la gestión de lo público local.

Debe explicitarse la asignación de competencia en materia de policía, de la siguiente manera:

Corresponde a cada municipalidad aprobar la creación y reglamentación del servicio de policía municipal, con el objeto de   coadyuvar en la ejecución de las políticas y decisiones municipales, que se emitan como parte de la gestión de los cometidos e intereses locales.  Esta policía se entenderá subordinada a los jerarcas de la fuerza pública nacional únicamente en el caso de una emergencia o catástrofe declarada o por razones de seguridad nacional.

La asignación de recursos entre las distintas corporaciones locales debe definirse a partir de parámetros que combinen: población, territorio y desarrollo social.

Una idea complementaria sería la transformación del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal en un Consorcio Municipal Nacional, organismo de segundo grado propiedad de todas las municipalidades del país con funciones financieras y de asesoría, que asumiría los activos y pasivos de esa Institución [9].

3.- El nuevo papel del Estado.

Sin duda alguna el papel del Estado al inicio del siglo XXI no puede ser el mismo que se tuvo en mente al momento de establecer las bases constitucionales de la institucionalidad costarricense. Ahora bien, ¿estaremos ante una incompatibilidad estructural que impida efectuar las transformaciones que requiere el aparato público? La realidad parece indicar que eso no es así. Los rasgos esenciales de lo que debe ser un Estado Social y Democrático de Derecho están correctamente recogidos en nuestra Carta Fundamental desde su promulgación y han sido actualizados por medio de 54 reformas parciales que han incidido sobre más de 80 artículos de un total de 197. Sin embargo, no puede decirse que exista un consenso explícito sobre lo que deba ser el papel del Estado costarricense, y más bien conviven diversas versiones encontradas sobre las funciones esenciales que le corresponden al aparato público. Un lugar común en el discurso de los políticos es el de entender que el Estado debe asumir en nuestros tiempos un perfil regulador por contraposición al de prestador directo de servicios públicos. Es cierto que ese ha sido el cliché que se ha tratado de vender en los últimos 20 años con las recetas fiscalistas que sin entender el papel del Estado han pretendido dictar cátedra sobre la forma de modernizarlo. Si aspiramos a encaminarnos a un Estado Social y Democrático de Derecho, no cabe duda que requeriremos de un aparato estatal organizando y prestando en forma directa servicios públicos de primer orden, no limitándose a ser un regulador del funcionamiento del mercado, como todavía pregonan documentos recientes de organizaciones políticas.

La construcción de ese consenso sobre el papel del Estado es ineludible y requisito indispensable para replantearnos las tareas necesarias para revitalizar el sector público.

a)    La gestión pública sometida a cuestionamiento: en busca de la eficiencia.

No debe sorprender que un conjunto institucional nacido de la improvisación y de la suma de diversas ocurrencias, enfrente también graves problemas de gestión. Vivimos en un proceso constante de degradación de la calidad de los servicios públicos de salud y educación, las actividades asistenciales directas consumen la mayor parte de los recursos en gastos administrativos anulando su función distributiva, la seguridad ciudadana se deteriora cada día y se vive con temor a la delincuencia, se ha paralizado la inversión en obra pública limitando con ello seriamente la capacidad de crecimiento económico. En síntesis, el Estado como un todo le está fallando a la sociedad en la provisión de las condiciones básicas para avanzar hacia un desarrollo con equidad. La búsqueda de la eficiencia es entonces una obligación impostergable.

b)    La calidad y la cobertura de los servicios públicos básicos.

Dos de los rasgos distintivos de la institucionalidad costarricense han sido el contar con unos sistemas de salud y educación pública con un nivel de cobertura y rangos de calidad tales que han permitido distanciarnos de los parámetros de deterioro social que caracterizan nuestra región. La educación y la salud públicas han sido indudablemente los pilares sobre los cuales se ha consolidado la nacionalidad costarricense durante los últimos sesenta años, permitiendo construir una sociedad solidaria y con aspiraciones de igualdad social. Esos dos pilares enfrentan una tendencia hacia el deterioro que debe ser revertida de inmediato, de lo contrario se estará arriesgando la estabilidad social.

No es posible seguir sosteniendo que el problema de la educación se soluciona con incrementos de la inversión sin reparar en la necesidad de someter a análisis las modalidades institucionales por medio de las cuales se brinda ese servicio público en la actualidad, y someterlas a una profunda revisión, contemplando incluso el establecimiento de alternativas al esquema centralizador vigente.

El modelo de salud pública refleja también la presencia de enormes costos de transacción que impiden la organización de servicios con aceptables niveles de eficiencia.

En ambos casos no podemos aceptar que la solución pase por el incremento de la participación privada en la prestación de esos servicios. Debemos entender que los servicios de educación y salud son el núcleo duro que define al Estado Social costarricense y deben efectuarse las transformaciones institucionales y de gestión que nos permitan que esos servicios se brinden en condiciones de primera calidad.

c)    Recuperar el papel del usuario como fin último del aparato público

El proceso de atomización del sector público a la luz de las exigencias de los diferentes grupos de presión ha llevado también a una separación entre entes y usuarios, que no por artificial e ilógica, deja de tener serias repercusiones sobre la calidad de los servicios públicos.

En el proceso continuo de atrofia estatal se ha perdido de vista que la Administración Pública es una organización servicial, existe única y exclusivamente para estar al servicio de los ciudadanos. Probablemente los últimos vestigios de esta idea se desvanecieron hace muchos años.

No es posible que el aparato público sea instrumento o posesión privada de grupos sindicales y empresariales. El Estado debe recuperar su papel instrumental como expresión de la voluntad colectiva y herramienta de todos los ciudadanos. Sin duda en este aspecto nos espera mucho por hacer.

d) Hacia servicios públicos de primera calidad

No existe ninguna razón para aceptar que los servicios públicos están condenados a ser brindados en condiciones de ineficiencia y baja calidad. Los recursos invertidos por el Estado permiten exigir servicios de primera calidad. La transformación organizativa, acompañada de una revisión de las técnicas de gestión administrativa debe conducir a la superación del paradigma del ente público ineficiente por definición.

Propuestas específicas

- Promulgar Carta de Derechos del Usuario: Debe promulgarse una carta de derechos del usuario que garanticen que este es el eje y finalidad última de la existencia del aparato público. Debemos pasar de una concepción pasiva del usuario a un escenario en donde cada uno de los servidores públicos entienda que la razón de ser de su papel no es otra que contribuir dentro del conjunto de unidades administrativa del Estado, a cumplir con su finalidad básica de promotor del bienestar general [10].

- Racionalización de las reglas organizativas del conjunto del sector público para permitir la conducción y planificación unitaria (ver tema anterior).

- Revaloración de las técnicas de gestión administrativa relativas a administración presupuestaria, recursos humanos, adquisiciones y control (sobre estas últimas tres ver propuestas específicas más adelante). En materia presupuestaria se hace imprescindible revisar, entre otros temas que no abordamos en este documento, el concepto rígido de anualidad presupuestaria que se introdujo en la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (Ley 8131 de 18 de setiembre de 2001) [11].

- Establecer el principio de que los sujetos privados que son objeto de fiscalización, supervisión o regulación deben asumir el costo de esas tareas por medio de un canon. Quien genera el costo debe asumir su financiamiento. Esto se aplicaría a toda actividad pública cuantificable, excluidas las de interés social.

- Redefinición normativa de las funciones esenciales del Estado costarricense.

En el Proyecto de Ley Orgánica de la Administración Pública se propuso la división de estas tareas en 10 grandes sectores [12] mediante una clasificación funcional de lo que deben ser las tareas esenciales del sector público. Antes de detallar esa clasificación, citaremos el primer artículo de ese Proyecto que enuncia la finalidad general de la Administración Pública:

“Finalidad de la Administración Pública

La Administración Pública se organiza en una pluralidad de órganos y entes con el propósito de satisfacer en condiciones de eficiencia el interés general y las necesidades de sus usuarios y beneficiarios.

Es tarea fundamental de todo componente de la organización administrativa participar de las funciones esenciales del Estado destinadas a procurar el desarrollo humano pleno para que la calidad de vida de todo habitante corresponda a los supuestos mínimos que exige su dignidad de ser humano, mediante la reducción y eliminación de las causas de la pobreza y las desigualdades y a generar las condiciones óptimas para que cada individuo o grupo de individuos despliegue plenamente su libertad”.

Los diez sectores de la clasificación funcional son:

a) Infraestructura, que incluye transporte, edificaciones y obras públicas, seguridad vial, energía y telecomunicaciones;

Competencia General. Es responsabilidad del Estado, por medio del Poder Ejecutivo, dotar al país de la infraestructura física necesaria para el desarrollo de las actividades sociales, educativas y económicas de la población.

Es parte esencial de esta función la planificación a largo y mediano plazo y la dirección, regulación y supervisión de las actividades públicas y privadas relacionadas con la presente materia.

b) Ambiente humano y natural, que incluye salud pública, protección del ambiente y ordenamiento territorial;

Competencia General. Es función del Estado, por medio del Poder Ejecutivo y las instituciones instrumentales creadas con esa finalidad, propiciar que todos los individuos gocen de niveles óptimos de salud en condiciones de convivencia armónica con el ambiente. Para alcanzar estos objetivos la cartera a cargo de estas materias tendrá facultades plenas de supervisión de toda forma de actividad pública y privada con incidencia directa o indirecta en la salud o el ambiente.

c) Hacienda, que incluye las áreas presupuestaria, financiera, contable, tributaria, aduanera y de adquisiciones;

Competencia General. Es responsabilidad del Poder Ejecutivo procurar una óptima recaudación y asignación de los recursos públicos velando por el equilibrio de las finanzas públicas. Dirigirá las áreas presupuestaria, financiera, contable, tributaria, aduanera y de adquisiciones.

d) Educación, cultura, deportes, ciencia y tecnología.

Competencia General. Corresponde al Estado garantizar el cumplimiento del precepto constitucional del derecho a la educación de todos los habitantes de la República, brindando una educación de total cobertura y de excelente calidad que posibilite el desarrollo integral de la persona y la sociedad, basada en los valores de la sociedad costarricense con especial énfasis en la libertad, la responsabilidad, la dignidad y la solidaridad de la persona, comprometida con la justicia y la excelencia, en armonía con la naturaleza y consecuente con el desarrollo de la ciencia y la tecnología.  En todo este proceso se deberá respetar el papel prioritario de la familia. Le corresponde igualmente al Estado poner al alcance de todos los habitantes las diversas manifestaciones culturales y deportivas.

e) Relaciones Exteriores y culto;

Competencia General. Dirección de las relaciones internacionales.  Corresponde al Estado, a través del Poder Ejecutivo, conducir las relaciones de Costa Rica con las demás naciones y personas de derecho público internacional, defender sus intereses políticos, económicos y sociales, así como los de sus nacionales en el exterior mediante el ejercicio del derecho diplomático y consular, las actividades de promoción y la proyección de la identidad nacional, ejecutadas por un servicio exterior profesionalizado, apoyado por un servicio interno con capacidad técnica y profesional y un servicio administrativo experto, que brinde servicios de eficiencia, excelencia y calidad, a los usuarios internos y externos, al ciudadano nacional, y al cuerpo diplomático acreditado en Costa Rica.

f) Presidencia y Planificación, a cargo además de la transferencia de competencia al sector municipal;

Competencia general. Es responsabilidad del Estado contar con una visión integral del aparato público, buscar su funcionamiento articulado, ordenar su acción y racionalizar el uso de los recursos de los que dispone a través de la planificación estratégica y de otras herramientas de coordinación y de búsqueda de consenso, definiendo metas al sector público y evaluando en qué medida se llegan a   alcanzar los objetivos propuestos.

g) Comercio y fomento, incluyendo comercio interno y externo, fomento industrial y turismo;

Competencia general. Es deber del Estado, fomentar el desarrollo del comercio interno y externo en condiciones de libertad, procurando la protección de quienes se encuentren en situación de desventaja frente a este tipo de actividades. Igualmente le corresponde al Estado fomentar las actividades industriales y turísticas y contribuir a su desarrollo y modernización permanente.

h) Desarrollo rural sostenible, abarcando la materia agropecuaria, regulación de la producción interna, la promoción del desarrollo rural y la pesca;

Competencia general. Es tarea primordial del Estado promover el desarrollo integral de las zonas rurales del país, en armonía con la naturaleza, estimulando las actividades económicas relacionadas con estas, en especial las agrícolas, pecuarias y pesqueras, y procurar una justa distribución de la propiedad inmobiliaria rural, con el propósito de crear condiciones de vida más dignas y favorables para los habitantes de estas zonas.

i) Trabajo y promoción social, incluyendo la asistencia en vivienda;

Competencia general. Es deber del Estado propiciar las condiciones mínimas que todo ser humano requiere para desarrollarse en libertad por medio de las políticas de promoción social y protectoras de las clases más débiles de la sociedad costarricense, en especial de los trabajadores.

j) Asuntos internos, propios de un eventual Ministerio del Interior, tales como orden intero, seguridad pública, migración, régimen penitenciario, administración de registros.

Competencia general. Corresponde al Estado, por medio del Poder Ejecutivo, y con el fin de garantizar el orden y la tranquilidad en la Nación, la definición y ejecución de las medidas tendientes a garantizar la seguridad de los habitantes del país y sus bienes, la determinación de la política penitenciaria y criminológica, la regulación del ingreso, permanencia y salida del país de costarricenses y extranjeros, la política de combate del narcotráfico y la drogadicción y el manejo de los registros de los distintos bienes y derechos de las personas.

a) Infraestructura, que incluye transporte, edificaciones y obras públicas, seguridad vial, energía y telecomunicaciones;

Competencia General. Es responsabilidad del Estado, por medio del Poder Ejecutivo, dotar al país de la infraestructura física necesaria para el desarrollo de las actividades sociales, educativas y económicas de la población.

Es parte esencial de esta función la planificación a largo y mediano plazo y la dirección, regulación y supervisión de las actividades públicas y privadas relacionadas con la presente materia.

b) Ambiente humano y natural, que incluye salud pública, protección del ambiente y ordenamiento territorial;

Competencia General. Es función del Estado, por medio del Poder Ejecutivo y las instituciones instrumentales creadas con esa finalidad, propiciar que todos los individuos gocen de niveles óptimos de salud en condiciones de convivencia armónica con el ambiente. Para alcanzar estos objetivos la cartera a cargo de estas materias tendrá facultades plenas de supervisión de toda forma de actividad pública y privada con incidencia directa o indirecta en la salud o el ambiente.

c) Hacienda, que incluye las áreas presupuestaria, financiera, contable, tributaria, aduanera y de adquisiciones;

d) Educación, cultura, deportes, ciencia y tecnología.

Competencia General. Corresponde al Estado garantizar el cumplimiento del precepto constitucional del derecho a la educación de todos los habitantes de la República, brindando una educación de total cobertura y de excelente calidad que posibilite el desarrollo integral de la persona y la sociedad, basada en los valores de la sociedad costarricense con especial énfasis en la libertad, la responsabilidad, la dignidad y la solidaridad de la persona, comprometida con la justicia y la excelencia, en armonía con la naturaleza y consecuente con el desarrollo de la ciencia y la tecnología.  En todo este proceso se deberá respetar el papel prioritario de la familia. Le corresponde igualmente al Estado poner al alcance de todos los habitantes las diversas manifestaciones culturales y deportivas.

e) Relaciones Exteriores y culto;

Competencia General. Dirección de las relaciones internacionales.  Corresponde al Estado, a través del Poder Ejecutivo, conducir las relaciones de Costa Rica con las demás naciones y personas de derecho público internacional, defender sus intereses políticos, económicos y sociales, así como los de sus nacionales en el exterior mediante el ejercicio del derecho diplomático y consular, las actividades de promoción y la proyección de la identidad nacional, ejecutadas por un servicio exterior profesionalizado, apoyado por un servicio interno con capacidad técnica y profesional y un servicio administrativo experto, que brinde servicios de eficiencia, excelencia y calidad, a los usuarios internos y externos, al ciudadano nacional, y al cuerpo diplomático acreditado en Costa Rica.

f) Presidencia y Planificación, a cargo además de la transferencia de competencia al sector municipal;

Competencia general. Es responsabilidad del Estado contar con una visión integral del aparato público, buscar su funcionamiento articulado, ordenar su acción y racionalizar el uso de los recursos de los que dispone a través de la planificación estratégica y de otras herramientas de coordinación y de búsqueda de consenso, definiendo metas al sector público y evaluando en qué medida se llegan a   alcanzar los objetivos propuestos.

g) Comercio y fomento, incluyendo comercio interno y externo, fomento industrial y turismo;

Competencia general. Es deber del Estado, fomentar el desarrollo del comercio interno y externo en condiciones de libertad, procurando la protección de quienes se encuentren en situación de desventaja frente a este tipo de actividades. Igualmente le corresponde al Estado fomentar las actividades industriales y turísticas y contribuir a su desarrollo y modernización permanente.

h) Desarrollo rural sostenible, abarcando la materia agropecuaria, regulación de la producción interna, la promoción del desarrrollo rural y la pesca;

Competencia general. Es tarea primordial del Estado promover el desarrollo integral de las zonas rurales del país, en armonía con la naturaleza, estimulando las actividades económicas relacionadas con estas, en especial las agrícolas, pecuarias y pesqueras, y procurar una justa distribución de la propiedad inmobiliaria rural, con el propósito de crear condiciones de vida más dignas y favorables para los habitantes de estas zonas.

i) Trabajo y promoción social, incluyendo la asistencia en vivienda;

Competencia general. Es deber del Estado propiciar las condiciones mínimas que todo ser humano requiere para desarrollarse en libertad por medio de las políticas de promoción social y protectoras de las clases más débiles de la sociedad costarricense, en especial de los trabajadores.

j) Asuntos internos, propios de un eventual Ministerio del Interior, tales como orden intero, seguridad pública, migración, régimen penitenciario, administración de registros.

Competencia general. Corresponde al Estado, por medio del Poder Ejecutivo, y con el fin de garantizar el orden y la tranquilidad en la Nación, la definición y ejecución de las medidas tendientes a garantizar la seguridad de los habitantes del país y sus bienes, la determinación de la política penitenciaria y criminológica, la regulación del ingreso, permanencia y salida del país de costarricenses y extranjeros, la política de combate del narcotráfico y la drogadicción y el manejo de los registros de los distintos bienes y derechos de las personas.

4.- La planificación y el camino hacia la presupuestación por resultados

La capacidad de planificación del Estado costarricense ha llegado a su más baja expresión, y si se tiene alguna duda de ello basta chequear el Plan Nacional de Desarrollo vigente.

Las condiciones que atentan contra la planificación pasan desde la ausencia de una capacidad de conducción sectorial del sector público y la inexistencia de una regionalización uniforme del territorio nacional (cada ministerio e institución tiene regionalizado el país según sus propios criterios), todo lo cual se corona con una falta total de cultura para el establecimiento de políticas públicas más allá del corto plazo y la tardanza en la puesta en práctica de las técnicas de presupuestación por resultados.

Hay que aceptar también que el proceso de planificación se dificulta cuando se carece de una idea de conjunto sobre el papel del Estado y no se cuenta con estadistas a la cabeza del aparato público. Aún dentro de ese contexto precario, renunciar a la planificación a mediano y largo plazo significa que nuestro país continúe improvisando en la definición de sus políticas públicas lo cual ya se está traduciendo en un deterioro general de los servicios públicos.

La reforma del artículo 11 de la Constitución Política en el año 2000 introdujo la obligatoriedad del establecimiento de un sistema nacional de rendición de cuentas, apoyado en procedimientos de evaluación de resultados, con cobertura de todo el sector público. Siguiendo esta línea (aunque el proyecto fue elaborado antes de la reforma constitucional) con la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, No. 8131 de 18 de setiembre de 2001, los presupuestos pasaron a ser una herramienta que integra la planificación y las bases para la evaluación de resultados de acuerdo con criterios de economía, eficacia y eficiencia.

La puesta en práctica de esta nueva visión que presenta como inseparable la planificación, la presupuestación y la rendición de cuentas ha sido lenta y de escasos resultados, y es probablemente uno de los principales retos para iniciar el proceso de modernización de las herramientas de gestión pública.

Propuestas específicas.

- Redefinir las reglas de la Planificación e implantar la aprobación legislativa del Plan Nacional de Desarrollo [13]

- La planificación deberá regirse por los siguientes principios:

a) Participación ciudadana y concertación, de modo que se promueva la conciencia y motivación de las personas en cuanto a la riqueza de sus capacidades para lograr su desarrollo, con opciones reales para participar en los procesos de toma de decisión que conciernen su propio desarrollo.

b) Vinculación de los planes siendo de acatamiento obligatorio el logro de los objetivos, metas y fines establecidos en los mismos para el sector público.

c) Racionalidad para analizar científicamente el costo y las ventajas de cada alternativa de acción y escoger la que maximice los recursos empleados.

d) Previsión, estableciéndose planes anuales, plurianuales, de corto, mediano y largo plazo que comprendan las necesidades y requerimientos futuros.

e) Universalidad comprendiendo globalmente todos los sectores, actividades y el territorio nacional, sin detrimento de planes parciales debidamente articulados y coherentes entre sí.

f) ; Unidad e integración de los diversos elementos sectoriales, regionales y locales con el plan nacional de desarrollo.

g) Continuidad para asegurar su permanencia.

h) Inherencia a toda organización pública.

i) ; Congruencia entre sí de los diversos componentes, y respecto de los conocimientos científicos y técnicos. Debe establecerse con claridad la interdependencia y equilibrio entre los diversos objetivos [14].

- Redefinir las reglas de la regionalización territorial.

- Sentar las bases para un nuevo reordenamiento territorial costarricense y la definición de unidades administrativas y políticas intermedias entre el cantón y el poder central (las provincias no tienen funciones políticas más que servir de grandes circunscripciones electorales para la distribución de los puestos en la Asamblea Legislativa). [15]

5.-Ineficiencia de las adquisiciones:

Reformas normativas o de procesos

Con la entrada en vigencia en 1996 de la Ley de Contratación Administrativa, se intentó superar el esquema rígido y excesivamente formalista que imperaba con anterioridad. Con la introducción de un modelo basado en principios tales como el de eficiencia, publicidad y libre competencia, se logró superar una gran cantidad de trabas que convertían los procedimientos de adquisición en trámites que no estaban dirigidos a la satisfacción del interés general. Pese a este avance, las compras públicas siguen reflejando niveles inaceptables de ineficiencia que se reflejan en plazos excesivamente prolongados para concluir con una adjudicación en firme y escasos o nulos mecanismos para controlar la calidad de los bienes, servicios y obras recibidos.

La mayor fuente del atraso en las adquisiciones públicas se encuentra en los procedimientos internos de las entidades públicas y en la falta de aplicación de las sanciones vigentes a quienes deliberadamente entorpecen los procedimientos. Otra fuente de entorpecimiento de los trámites la constituye la Contraloría General de la República que no aplica en toda su extensión la facultad de rechazar ad portas las apelaciones infundadas o con interpretaciones restrictivas de la capacidad de toma de decisiones de los administradores públicos.

a)    ¿Qué impide el despegue de las concesiones?

Una de los mayores fracasos en la participación de los sujetos privados en el desarrollo de la infraestructura ha sido el sistema de concesiones de obra. La principal causa de ese fracaso puede ubicarse en el hecho de que los proyectos muchas veces terminan centrados en una tramitología compleja de la que lucran los múltiples operadores políticos por medio de sus bufetes. En ese contexto, lo que interesa es el trámite y no la obra. En tanto más dure el procedimiento mayor ganancia para los cabilderos. En tanto más influencia política deba usarse, mayores serán los premios. En esas condiciones no hay que extrañarse de que el sistema de concesión no haya podido despegar.

El sistema de concesión de obra podría necesitar algunos ajustes legislativos, pero en tanto los costos de transacción se incrementan por la participación de los cabilderos y los pocos proyectos que avanzan sigan siendo detenidos por el interminable sistema de cuestionamientos que elimina toda seguridad jurídica al inversionista, será muy difícil siquiera someter a prueba esta modalidad de colaboración privada en el desarrollo de la infraestructura pública.

b)    La tercerización

El Estado siempre a tercerizado las obras y servicios. Esta noción se popularizó cuando vino incluida en las recetas del New Public Management y ha dado origen a distintos engendros, como el de los servicios médicos contratados a políticos a cargo de clínicas privadas. Al igual que la concesión, la tercerización ha sido desvirtuada por la corrupción pública-privada.

La posibilidad de trasladar al sector privado la participación en la organización o la explotación de servicios públicos es una modalidad contemplada en la Ley de Contratación Administrativa (arts. 74 y 75) que ha sido completamente inexplotada, al punto que todavía no se ha reglamentado su aplicación general (con la excepción de un reglamento específico para Caldera que tampoco ha podido operar hasta el momento).

La contratación de servicios complementarios siempre ha estado abierta y podría potenciarse aún más.

Propuestas específicas.

Sobre la Ley de Contratación Administrativa

- El sistema de compras públicas debe estar diseñado a partir de la búsqueda de la satisfacción del interés general y la primacía de los principios de eficiencia, publicidad y libre competencia.

- La regulación de rango legal en materia de compras públicas debe limitarse a establecer el marco general de principios, derechos, deberes, prohibiciones y medios de impugnación, sin entrar a regular el detalle de los procedimientos.

- Debe conferirse a la Administración una amplia capacidad para reglamentar internamente la puesta en práctica del sistema de adquisiciones.

- Debe establecerse un sistema detallado de prohibiciones e incompatibilidades para evitar el tráfico de influencias y el otorgamiento de dádivas, con sanciones severas para los funcionarios y sujetos privados que incumplan esas reglas.

- Los procedimientos deben estar diseñados con la eficiencia como eje central, desechando cualquier influencia formalista que entorpezca los procedimientos, reconociendo la posibilidad de subsanar los defectos formales.

- La licitación pública debe ser un procedimiento excepcional, obligatorio solamente en casos de proyectos y adquisiciones de grandes proporciones. Deben privilegiarse los procedimientos expeditos mediante la utilización de registros de proveedores sin necesidad de publicaciones.

- Debe potenciarse la utilización de los medios electrónicos de comunicación, tanto para invitar como para presentar ofertas y notificar actos de procedimiento.

- Debe establecerse sanciones estrictas para los oferentes que entorpezcan el libre desarrollo de los procedimientos de contratación.

- El sistema de adquisiciones debe estar concebido a partir de la necesidad de dotar de una amplia capacidad de decisión a los gerentes públicos, con libertad de actuación, sometiendo a sanciones a quienes abusen de sus competencias.

- Los plazos y reglas procedimentales deben poder ser adaptadas mediante Decreto Ejecutivo y mediante las reglamentaciones internas de los entes públicos.

- Debe establecerse una sanción pecuniaria para quien utilice indebidamente los medios de impugnación, desincentivando la posibilidad de utilizar las apelaciones como un medio dilatorio.

- Debe sancionarse severamente a quienes incumplan con las especificaciones en la entrega de bienes y servicios.

- La adjudicación de los procedimientos de adquisición debe estar basada en criterios objetivos definidos con anterioridad y tener como finalidad la escogencia de la mejor oferta en precio, calidad y demás condiciones que resulten necesarias para satisfacer el interés general. La Administración debe poder comprar bienes y servicios de primera calidad si dispone de los recursos para ello.

- La Contraloría General de la República debe estar obligada a rechazar de plano o declarar inadmisible las apelaciones maliciosas o infundadas en un plazo breve, de manera que no se entorpezcan los procedimientos.

- Los procedimientos de contratación deben ser compatibles con los instrumentos de comercio internacional suscritos por Costa Rica que incluyen capítulos de compras públicas.

- La Administración debe estar obligada a planificar estratégicamente sus adquisiciones y a publicar al inicio de cada año su programa de compras, de modo que estas respondan a los objetivos definidos en el plan operativo.

- La Administración no debe iniciar un procedimiento de adquisición sin haber definido la unidad técnica encargada de la verificación del cumplimiento de las especificaciones de los bienes, obras o servicios recibidos.

- La Ley debe contemplar la posibilidad de tercerizar servicios cuando estos sean susceptibles de ser asumidos por personas privadas.

- Debe contemplarse un mecanismo mediante el cual los oferentes compitan entre ellos con precios a la baja, para que la Administración obtenga mejores precios.

- Debe regularse la posibilidad de que la Administración arriende equipo en lugar de adquirirlo cuando ello resulte financieramente aconsejable.

Como ustedes sabrán, todos los puntos anteriores se encuentran plenamente recogidos en la vigente Ley de Contratación Administrativa, con excepción de la sanción pecuniaria a quienes abusaran de las apelaciones, la cual sí estaba contemplada pero fue anulada por la Sala Constitucional.

Sin duda las reglas centrales están definidas y debemos centrar la atención en los procesos y en el uso de las regulaciones vigentes para buscar la eficiencia de las adquisiciones públicas.

Sobre la concesión de obra pública.

Existen diversas propuestas de transformación de la Ley de Concesión de Obra Pública orientadas a hacer más atractiva la participación de inversores extranjeros. Esos ajustes deben valorarse, sin embargo, el problema estructural persiste: la tramitología acaba imponiéndose sobre los resultados finales, lo cual favorece a los traficantes de influencias. Probablemente se haga necesaria una revaloración general sobre este tema que trasciende la puntualidad del presente documento.

Sobre la Ley de Expropiaciones.

Es impostergable una reforma a la Ley de Expropiaciones que permita que el Estado y sus instituciones puedan desarrollar proyectos de obra pública sin necesidad de pagar sumas exorbitantes por los derechos de propiedad. Debe establecerse el principio de que el monto máximo a pagar por un terreno será el del promedio o monto menor de los últimos cinco años del precio declarado del inmueble [16]. Igualmente debe establecerse expresamente en la Ley que el monto de indemnización no puede comprender costos más allá de la debida reposición del bien, excluyendo expresamente ganancias futuras cuando es posible una relocalización de la actividad o el otorgamiento de otra concesión o permiso público en condiciones similares [17]. Esta regulación permitirá la adquisición de terrenos a precios proporcionados y a la vez implicará una actualización de valores que redundará en beneficio de los ingresos municipales.

6.- Debilidades de los sistemas de control

Algo debe estar fallando garrafalmente en los sistemas de control público para que haya sido la prensa la que pusiera a flote la corrupción sistémica que prevalecía en el aparato estatal. Lo interesante es que luego de las revelaciones de estas fallas, institucionalmente todo sigue igual. No obstante, la libertad de imaginación que permite una actividad como esta deja espacio para seguir sugiriendo ajustes.

a)    La rendición de cuentas en construcción [18]

El sistema de rendición de cuentas previsto con la reforma constitucional del año 2000 no ha sido implementado en su totalidad. Pese a esto, existen suficientes elementos en la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, No. 8131 de 18 de setiembre de 2001 y en la Ley General de Control Interno, No. 8292 de 31 de julio de 2002, para sentar las bases de dicho sistema. Queda pendiente profundizar mediante reformas legislativas ese proceso y consolidar normativamente la institucionalización de la rendición de cuentas.

b)    Fallas del control político y del control financiero

El control político se ejerce en forma completamente ineficiente por parte del Poder Legislativo. La exigencia de cuentas se concibe como una actividad excepcional y esporádica, al punto que se ejerce por comisiones especiales. Son escasos los informes de esas comisiones especiales que llegan a ser conocidos por el plenario legislativo y menores los efectos que estos provocan. El control político debe sistematizarse y especializarse redefiniendo el papel de las comisiones legislativas, de modo que estas asuman como una función permanente el control político, distribuyendo el sector público funcionalmente en cada una de estas comisiones.

El control superior de la Hacienda pública ha demostrado su eficiencia para entorpecer la administración cotidiana y su ineptitud para detectar la macro-corrupción. Debe dejarse atrás la interminable discusión sobre los controles previos y los posteriores, el resultado está a la vista: el control financiero vigente hace aguas por todas partes.

Sin un moderno sistema de control político y con un control financiero miope, fallan las bases para que pueda funcionar un efectivo sistema de rendición de cuentas.

Propuestas específicas.

- Promulgar una Ley de Rendición de Cuentas que sistematice la participación de los múltiples sujetos activos y pasivos que participan en el proceso, incluyendo:

i) Definición de los principios del Sistema Nacional de Rendición de Cuentas. Esta ley debe estar precedida de los principios fundamentales que regirán la evaluación de resultados y la rendición de cuentas. Estos principios contemplarán al menos un desarrollo de los principios de responsabilidad personal, obligación de ser eficientes, transparencia, planificación y organización servicial.

ii ) Definición de los sujetos y el rector del Sistema Nacional de Cuentas. La Ley deberá definir los componentes activos y pasivos del Sistema y el encargado de ejercer la rectoría sobre todos sus componentes. Preferiblemente no se creará otro ente u órgano adicional a los ya existentes para asumir la rectoría. Esta responsabilidad le puede corresponder a la Asamblea Legislativa o a la Contraloría General de la República, dado su papel esencial directo, de rango constitucional, en la rendición de cuentas, tal y como está concebida en nuestro ordenamiento jurídico.

iii ) Definición de sanciones por incumplimiento de las obligaciones de ser eficiente y de rendir cuentas. Esta Ley debe llenar el vacío más evidente y al cual se refiere el artículo 11 de la Constitución Política: el establecimiento de la responsabilidad personal de los funcionarios públicos obligados por la rendición de cuentas.

iv ) Redefinición de la responsabilidad funcionarial. Además de la responsabilidad de los jerarcas directamente obligados a rendir cuentas, para poder implantar un Sistema Nacional de Rendición de Cuentas se requiere rediseñar por completo el actual sistema disciplinario público [19].

- Reformar el Reglamento de la Asamblea Legislativa con el propósito de reorganizar las comisiones parlamentarias de acuerdo con una clasificación funcional del sector público. Cada comisión ejercería en forma permanente el control político y exigiría cuentas a las unidades administrativos dentro de su competencia, sin necesidad de actos de investidura por parte del Plenario.

- Redefinir el papel de la Contraloría General de la República como órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa, de manera que dentro de la modalidad de control político permanente expuesta en el punto anterior, brinde los insumos para que se exija cuentas en forma sistemática.

- Creación de un Tribunal Económico-Administrativo que asuma las funciones de los diferentes tribunales administrativos en materia económica (tributario y aduanero) y que pase a conocer del recurso de objeción a los pliegos de licitación y de apelación en materia de contratación administrativa, actualmente asignados a la Contraloría General de la República [20].

6.- La función pública: ¿Es necesaria una nueva Ley de la Función Pública?

El empleo público ha venido creciendo en forma sostenida en los últimos 15 años en términos absolutos. Respecto de la población económicamente activa, ha disminuido de un 17% a un 14%:

Entidades 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total 141645 140570 140340 142239 145963 142665 140027 146321 146195 149903 157960 162588 167759 171921 165781
Total sin Poderes 136387 135052 134750 136124 139239 136087 132816 138257 138352 141610 149429 153558 158566 162364 155954
Total sin municip. 135487 133577 132995 132979 138155 135496 133145 136449 138659 142104 146631 152061 157492 162291 155026
Ministerios 65649 65752 65368 65538 68216 68657 67757 69480 70615 72983 76405 81817 85462 90081 92809
Poderes 5258 5518 5590 6115 6724 6578 7211 8064 7843 8293 8531 9030 9193 9557 9827
Entidades 70738 69300 69382 70586 71023 67430 65059 68777 67737 68627 73024 71741 73104 72283 63145
Municipalidades 6158 6993 7345 9260 7808 7169 6882 9872 7536 7799 11329 10527 10267 9630 10755
Fuente: Ponencia de Ronald Alfaro para el X Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible, 2004.

La regulación normativa del empleo público se caracteriza para una enorme dispersión que ha permitido la existencia de sistemas con diferencias sustanciales, que permiten incluso que se quebrante el principio constitucional que señala que a trabajo igual debe corresponder salario igual, en idénticas condiciones de eficiencia (art. 57). Igualmente, el artículo 191 de la Constitución Política remite a la necesidad de contar con una regulación integral de la función pública [21].

Propuestas específicas.

Promulgación de una Ley de la Función Pública. Para cumplir con los mandatos constitucionales y contar además con una regulación sistemática sobre la materia, se requiere la promulgación de una Ley de la Función Pública que suministre un marco legal regulatorio general y universal de la función pública, que permita restablecer la consistencia y unidad de que carece nuestro régimen de empleo público.

Superación del actual modelo de servicio civil

Los mecanismos centralizados de reclutamiento y ejercicio de las medidas disciplinarias que prevalecen en el sistema de Servicio Civil atentan contra la eficiencia en el manejo de los recursos humanos. Debe superarse la concepción del Servicio Civil como una unidad burocrática para que sea sustituida por un nuevo paradigma organizativo de la función pública, en donde la actual Dirección General del Servicio Civil, desaparezca como la unidad concentradora de funciones que ha sido en el pasado, de modo que cada unidad administrativa asuma por completo la administración de su personal. Desde la selección de servidores hasta la aplicación del régimen disciplinario, cada unidad administrativa tendrá pleno dominio sobre la materia.

Hacia la centralización normativa y la desconcentración operativa

Debe pasarse del actual modelo de centralización de funciones a uno caracterizado por la centralización normativa con desconcentración operativa. La centralización normativa se alcanzaría por medio de la promulgación de la Ley de la Función Pública y la creación de la Oficina Nacional de la Función Pública, a cargo del establecimiento de regulaciones generales, clasificaciones de puestos, escalas salariales, negociación de incrementos de sueldos, definición de las reglas básicas de selección de personal, aprobación de los acuerdos de negociación colectiva y en general las funciones rectoras del sistema de la función pública.   La creación de esta oficina haría desaparecer las competencias que en materia de personal y salarios ostenta la Autoridad Presupuestaria y eliminaría la enorme rigidez que ha enfrentado la gestión de los recursos humanos desde la creación de dicha unidad. La desconcentración operativa implicaría el traslado de las competencias de reclutar y ejercer las medidas disciplinarias a cada unidad administrativa.

Esta nueva Ley de la Función Pública deberá contener regulaciones al menos sobre los siguientes puntos [22]:

- concepción unitaria de la función pública.

- total desconcentración y descentralización de la gestión de los recursos humanos.

- centralización normativa en la Oficina Nacional de la Función Pública, a cargo del establecimiento de regulaciones generales, clasificaciones de puestos, escalas salariales, negociación de incrementos de sueldos, definición de las reglas básicas de selección de personal, aprobación de los acuerdos de negociación colectiva y en general las funciones rectoras del sistema de la función pública

- regulación de las condiciones esenciales de la función pública, tales como los derechos y deberes de los servidores, la concepción del ingreso por concurso, la regulación de la negociación colectiva (no la convención colectiva) el derecho a la huelga reglado con prestación de servicios mínimos y excluido de servicios esenciales, la consagración del derecho a la carrera administrativa.

-regulaciones particulares para las modalidades de función pública que se presentan con los miembros de las juntas directivas, los asesores, los gerentes y los servidores temporales, con disposiciones sobre incompatibilidades, requisitos mínimos y formas de remoción.

-definición de causales de despido propias de la función pública y capacidad de ejercicio de las potestades disciplinarias por cada unidad administrativa.

- eliminación del Tribunal de Servicio Civil, con agotamiento de la vía administrativa por parte de cada unidad de decisión, con acceso a la protección jurisdiccional ordinaria luego del agotamiento de la vía administrativa por la misma unidad administrativa en que labora el funcionario.

- establecimiento de un sistema de incompatibilidades que impida la prestación de servicios en más de una entidad pública (salvo casos muy calificados).

- sustituir los aumentos automáticos y remplazarlos por aumentos en función del desempeño y rendimiento.

- prohibición de que durante el disfrute de las vacaciones se genere derecho a más vacaciones.

- regulación de los servicios de los asesores y los trabajadores temporales.


[1] Ver mi posición sobre este tema en “La lucha por el Estado Social y Democrático de Derecho: paradigma inagotado de reforma institucional”, Presione aquí
[2] Ver algunos comentarios que he publicado en la prensa sobre este tema en:
En espera de la reforma del Estado
¿Para qué, para quiénes y cómo?
Reforma administrativa pendiente,
Reforma impostergable
Agenda Nacional
Agenga 2010
[3] Ver mi posición general sobre este tema en “Propuesta de Modelo para la Reforma del Marco Legal de la Administración Pública Costarricense” de enero del 2000. http://www.cesdepu.com/modelo.doc
[4]Fuente: Ponencia de Ronald Alfaro para el X Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible, 2004.
[5] Como se podrá observar este límite fue elevado a 20 en el proyecto de Ley Orgánica de la Administración Pública que finalmente se remitió a la Asamblea Legislativa, lo cual considero excesivo.
[6]Ver en extenso estos mecanismos en el proyecto de Ley Orgánica de la Administración Pública.
[7] ¿Descentralizar qué y a quién?, http://wvw.nacion.co.cr/ln_ee/2000/octubre/11/opinion3.html, Descentralización territorial, http://nacion.com/ln_ee/2001/abril/05/opinion4.html, Construyamos el poder local, http://wvw.nacion.com/ln_ee/2002/julio/11/opinion3.html, Descentralización falsa, http://wvw.nacion.com/ln_ee/2003/mayo/06/opinion3.html
[8] Proyecto original de Ley de Transferencia de Competencias y Fortalecimiento de los Gobiernos Locales en http://www.cesdepu.com/xn/transfe2001.pdf y proyecto dictaminado en http://www.cesdepu.com/xn/competenciasmunicipales.pdf
[9] Esta propuesta estaba incluida en el proyecto original de Ley de Transferencia de Competencias y Fortalecimiento de los Gobiernos Locales.
[10] Ver Carta de Derechos del Usuario encabezando el Proyecto de Ley Orgánica de la Administración Pública.
[11] Eventualmente este tema podría requerir una reforma constitucional. En el 2004 presenté a la Oficina de Iniciativa Popular de la Asamblea Legislativa un conjunto de propuestas de reforma constitucional, dentro de las cuales se encuentra una reforma al artículo 176 de la Constitución, que permite al legislador flexibilizar el concepto de anualidad.
[12] Ver detalle de competencias específicas en proyecto de Ley Orgánica de la Administración Pública
[13] Ver Capítulo La conducción de la Administración Pública en Proyecto de Ley Orgánica de la Administración Pública.
[14] Tomado del Proyecto de Ley Orgánica de la Administración Pública.
[15] Esto sí requeriría modificación constitucional pero es una discusión que no puede posponerse más.
[16] Al entrar en vigencia la Ley que opere este cambio debe establecerse que el primer año se aplicará el promedio del año anterior, el segundo el de los dos años anteriores y así sucesivamente hasta llegar hasta cinco años, para evitar problemas de retroactividad. Esta posibilidad ya fue valorada en la Asamblea Nacional Constituyente de 1949, Acta 105. Ver actas completas en http://www.cesdepu.com/actas.htm
[17] Mediante Ley No.7757 de 10 de marzo de 1998 se introdujeron cambios sobre la metodología de valoración, pero aún el costo de los inmuebles a expropiar sigue siendo un problema serio, que limita el desarrollo de la infraestructua.
[18] Ver mi ensayo “Rendición de Cuentas en Costa Rica: Diagnóstico y propuesta de sistematización”, Editorial Juricentro, 2004. Versión electrónica Presione aquí.
En comentarios de prensa ver
Cultura de rendición de cuentas,
Control parlamentario,
Control y rendición de cuentas
Fracaso del control,
Compras públicas y control
[19] Ver “Rendición de Cuentas en Costa Rica: Diagnóstico y propuesta de sistematización”, op.cit.
[20] La creación de este Tribunal Económico-Administrativo estuvo inicialmente incluida en el proyecto de Ley Orgánica de la Administración Pública.

Obras del Dr. Rodolfo Saborío Valverde en formato digital