EN SU PRIMERA VERSION ESTE ARTICULO FUE PUBLICADO CON EL TITULO DE "LOS COMPROMISOS DEL GOBIERNO DE COSTA RICA EN MATERIA DE LIBERTAD SINDICAL". Editado por la Asociación Nacional de Empleados Públicos (ANEP) en junio de 1993. Posteriormente figura como parte de "ENSAYOS DE DERECHO LABORAL COSTARRICENSE", Editorial Juritexto, San José, 1994.  

A dos años de la resolución final emitida en la Queja # 1483 (junio 1991) por el Comité de Libertad Sindical de la O.I.T. (CLS), la situación nacional parece haber sufrido importantes modificaciones.

 Si bien incluso con anterioridad a la citada resolución, ya se habían implementado algunas medidas administrativas sobre los temas en discusión, es lo cierto que la principal modificación en el ordenamiento jurídico costarricense se produce recientemente,- en el mes de octubre de 1993- al aprobar, en definitiva, el Plenario de la Asamblea Legislativa una importante reforma al Código de Trabajo, que finalmente se emite como La ley de la República Número 7360 del 12 de noviembre de 1993.

 La nueva legislación se refiere específicamente a algunos de los temas tratados por el CLS en la Queja #1483. Es posible además que algunas otras medidas legislativas y/o reglamentarias se produzcan en los próximos meses.

 A mi juicio, una valoración de lo resuelto por el CLS -en la Queja # 1483- obliga a la necesaria precisión de las obligaciones y compromisos que en materia de Libertad Sindical acarrea Costa Rica en la O.I.T. desde hace varios años. Ello permitirá demostrar cómo los evidentes incumplimientos han venido siendo simplemente trasladados en el tiempo, hasta alcanzar la etapa que marca la emisión de la resolución citada (PARTE 1).

 A partir de junio de 1991, se inicia una segunda etapa en esta materia que surge de la misma realidad nacional. Una vez emitida la resolución final en la Queja #1483, ninguna acción gubernamental se orientaba decididamente al cumplimiento de alguno de los compromisos pendientes con la O.I.T. La aprobación legislativa producida recientemente, obliga a realizar el análisis de la coyuntura en la que se produce esta acción gubernamental, marcada por nuevas denuncias sindicales internacionales, así como a describir el contenido de la nueva legislación laboral; y de un complemento adicional y muy importante constituido por una trascendental sentencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia sobre la materia. Se trata de la sentencia No. 5000-93 de las 10:09 horas del ocho de octubre de 1993.(PARTE 2).

 En igual forma, si se tiene presente que en los últimos diez años no se había producido ninguna reforma de importancia en la ley laboral, la sola emisión de la nueva legislación y las implicaciones de la sentencia citada, justifican y obligan a un primer examen y a una valoración sindical preliminar de lo aprobado, tratando de encontrar y señalar limitaciones y eventuales beneficios en todo ello y en el importante complemento jurisprudencial (PARTE 3).

 Finalmente se requiere de alguna definición -o al menos una primera aproximación - respecto de lo que debería constituir el temario sindical a la luz de los nuevos acontecimientos. Obviamente en ello habría que integrar como temas necesarios el contenido de una futura legislación y de las medidas administrativas pendientes, máxime si se admite como cierto el hecho de que aún tomando en consideración lo aprobado, quedan temas importantes (observaciones y compromisos) que no han sido cumplidos en relación con la O.I.T, pero sin desechar algunos otros temas a los que obliga la dimensión de los cambios efectuados. (PARTE 4).

 CAPITULO 1

 1. LOS COMPROMISOS GUBERNAMENTALES EN EL MARCO DE LA O.I.T.

 El Gobierno de Costa Rica no ha sido nunca un buen modelo en lo que al cumplimiento de sus obligaciones, en relación a la Organización Internacional del Trabajo se refiere. Todo lo contrario, sus incumplimientos resultan harto frecuentes y en los más variados aspectos. Tal condición se le señala desde hace ya mucho tiempo por todos los sectores interesados, incluidos los patronos.

 Muestra del marcado desinterés que al respecto ha mantenido el Poder Ejecutivo es el considerable retraso con el que son sometidos al conocimiento legislativo los Convenios Internacionales adoptados, los que por otra parte carecen de estudios técnicos profundos, de un debate de fondo importante y de una adecuada fundamentación.( )

  1.1 Los reiterados incumplimientos. Esta forma desinteresada de atender las obligaciones internacionales, específicamente en el marco de la Organización Internacional del Trabajo, ha afectado también -obviamente - el tema de la libertad sindical.

 Es por ello que pese a la ratificación legislativa de los principales instrumentos en la materia, concretamente el Convenio 87 (Relativo a la Libertad Sindical y el Derecho de Sindicación, 1948), el Convenio 98 (Relativo al Derecho de Sindicación y Negociación Colectiva, 1949) () y el Convenio No. 135 (Relativo a la protección y facilidades que deben otorgarse a los representantes de los trabajadores en la empresa (1971), () siempre se consideró -desde la perspectiva gubernamental - que bastaba con la ratificación puramente formal sin que ninguna reforma en la ley ordinaria fuere requerida.

 Para las organizaciones sindicales, -por el contrario - además de la formalidad de la ratificación legislativa de los Convenios, se requería también de su desarrollo e instrumentación en concreto.

 El caso #1483 tramitado a partir de 1988, ante el Comité de Libertad Sindical (CLS) de la O.I.T. bien puede ser considerado el más importante hito en una vieja controversia en materia de Libertad Sindical. Se trata sin duda de una larga disputa entre las organizaciones sindicales de trabajadores nacionales e internacionales, por un lado, y el Gobierno de Costa Rica y los empresarios por el otro.

 Esto se plantea por cuanto, como se verá, la resolución final emitida respecto a la Queja # 1483, en junio de 1991, recoge también una serie de compromisos y obligaciones pendientes desde hacía varios años, por parte del Gobierno de Costa Rica ante la O.I.T. y sus diversos órganos de control.

 Tanto en el CLS, como la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR), se ha considerado en diversas ocasiones el caso de Costa Rica respecto del tema de la Libertad Sindical. La disputa no se inicia entonces con la Queja # 1483. Por el contrario, existían ya muchos antecedentes de los incumplimientos gubernamentales en esta materia.

  1.1.1 El despido antisindical. Hace más de 24 años (1968-69) la Confederación General de Trabajadores (C.G.T.) denunció, en el seno del CLS, que la ley costarricense no impedía a los patronos despedir a los dirigentes sindicales por el ejercicio de sus funciones. Así, previo pago de las indemnizaciones correspondientes, se incurría en medidas discriminatorias, incluido el despido, en clara violación de lo dispuesto por los Convenios Internacionales.()

 No tuvo dificultades el CLS para concluir, desde entonces, que se requería de modificaciones en la ley costarricense en esa materia.

 Otras organizaciones sindicales nacionales plantearon igual reclamo, obteniendo señalamientos expresos del CLS al resolver las Quejas # 635 (1971), # 646 (1972), #826 (1976), #982, y #1063 (1981).

 En todos los casos, la conclusión fue siempre la misma: era necesario que se establecieran en la ley costarricense medidas de protección eficaz contra los actos de discriminación antisindical, incluido el despido.

 En igual sentido, y complementando los señalamientos del CLS, la CEACR señaló al Gobierno de Costa Rica que "desde hace varios años la Comisión...ha rogado al Gobierno que adopte disposiciones específicas para establecer, expresamente, recursos y sanciones contra los actos de discriminación antisindical y de injerencia de los empleadores con respecto a las organizaciones de trabajadores" ()

  1.1.2 El derecho de huelga. Diversas gestiones sindicales ante el CLS plantearon el tema de la huelga, acusando con ello sus evidentes y graves restricciones en el ordenamiento jurídico nacional.

 Un primer aspecto del tema se aborda en relación a la huelga en la administración pública. En ese sentido, las Quejas # 821,# 859 y # 875, formuladas respectivamente por la Unión Nacional de Empleados del Seguro Social, la Confederación Nacional de Trabajadores (C.N.T.) y la Unión de Empleados del Banco de Costa Rica permitieron al CLS establecer -desde 1976- que:

 "...el derecho de huelga constituye un medio especial del cual disponen los trabajadores y sus organizaciones para defender y promover sus intereses profesionales, toda prohibición o restricción al ejercicio de tal derecho en la función pública deben ir acompañadas de garantías adecuadas a fin de proteger plenamente a los trabajadores"()

Algunos años después, en 1985, el CLS resolviendo la Queja # 1304, tramitada a instancias de las confederaciones sindicales nacionales más importantes de entonces, señaló expresamente en este tema que debía de garantizarse el derecho de huelga a los empleados de la Administración Pública que no "actúen como órganos del sector publico o en aquellos servicios considerados esenciales en el sentido estricto del término..."

Este señalamiento lo complementa posteriormente la CEACR (1989), al indicar que la legislación costarricense no se ajusta al contenido del Convenio 87, dada la amplitud con que se definen los servicios públicos en los que la huelga resulta prohibida según el enunciado del Código de Trabajo.() En esta oportunidad se indicó:

"la prohibición de la huelga debe limitarse a los tres casos siguientes: la huelga en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir, aquellos cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la salud o la seguridad de la persona en toda o parte de la población; la huelga de los funcionarios que actúen como órganos del poder público y la huelga en caso de grave crisis nacional aguda"().

Adicionalmente, el CLS dejó establecida la necesidad de derogar lo dispuesto entonces en los artículos 333 y 334 del Código Penal. Conforme a tales normas se establecían sanciones penales a los dirigentes de los trabajadores y a los trabajadores mismos por la participación en huelgas en los servicios públicos.

Tales normas penales fueron desautorizadas por el CLS al señalar -respecto de la situación presentada en el Banco Nacional de Costa Rica, y analizada en la Queja #1304, que "tanto la prohibición de la huelga como la aplicación de sanciones penales han sido medidas incompatibles con los principios de la libertad sindical."

Finalmente, en relación con este tema, al resolver Queja # 980 (1981), el CLS dejó establecido que las condiciones para la licitud de la huelga no deberían de constituir una limitación importante a las "posibilidades de acción de las organizaciones sindicales" () y ser razonables.

Lo anterior está relacionado con la absurda interpretación jurisprudencial de negar a las organizaciones sindicales la titularidad en los procedimientos judiciales para lograr la declaratoria de huelga legal () y con las abundantes limitaciones impuestas por la jurisprudencia laboral a dichos procedimientos.

1.1.3 La negociación colectiva. Como es conocido, a partir de 1979 se inicia una importante prohibición gubernamental para la suscripción de Convenciones Colectivas de Trabajo en la Administración Pública. La prohibición tiene origen en una particular interpretación de la Ley General de Administración Pública (Ley No.6227) según la cual el carácter estatutario de la relación de empleo público impide cualquier negociación colectiva de las condiciones de trabajo.

Obviamente se trata de una grave restricción a uno de los contenidos fundamentales de la libertad sindical. La prohibición inicial ha sido reforzada mediante directrices de distintos Consejos de Gobierno desde entonces. Esa complementación y refuerzo se produjo concretamente en la Administración Monge Alvarez (1982), en la Administración Arias Sánchez (1986) y en la Administración Calderón Fournier (1989) manteniéndose hasta el día de hoy.()

Sobre este tema, el CLS, al resolver la Queja # 1304 dijo expresamente que debía de restablecerse la negociación colectiva para los empleados y funcionarios públicos que "no ejerzan actividades propias de la administración del Estado".

Ello conlleva además la obligación de restablecer las posibilidades de negociación de las condiciones de trabajo y de verdadera negociación salarial, anulando las restricciones que en esa materia establecen las regulaciones contenidas en las normas de creación de la Comisión de Negociación Salarial de la Administración Pública y las potestades de desconocimiento de la negociación misma que le han sido asignadas a la Autoridad Presupuestaria.

1.1.4 La actividad solidarista. El tema del solidarismo y su papel de instrumento antisindical en la realidad costarricense se introduce al CLS -por primera vez - en 1984 en la Queja #1304.

Conforme se indicó por las organizaciones sindicales que formularon la Queja, el Gobierno había enviado un proyecto de ley a la Asamblea Legislativa para "consolidar las asociaciones solidaristas como un movimiento apoyado por la patronal y paralelo al movimiento sindical..."

En este aspecto, y previendo la participación encubierta de dichas entidades en la negociación colectiva a través de la figura del Arreglo Directo, y en todo caso, excluyendo a la organización sindical, el CLS señaló al Gobierno de la República la necesidad de que "la reglamentación de las asociaciones solidaristas en el caso de que el proyecto prosperara, debería respetar las actividades de los sindicatos, garantizadas por el Convenio No. 98".

1.2 La Queja # 1483. Buena parte de las distintas obligaciones del Gobierno de Costa Rica, en materia de Libertad Sindical, se encuentran plasmadas en las resoluciones emitidas en las variadas Quejas sindicales tramitadas en el seno del C.L.S. con anterioridad a 1988. Complemento importante -en ese sentido - lo constituyen las Observaciones periódicas que en esta materia ha formulado la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones del Consejo de Administración, a lo largo de los últimos 23 años.

Atendiendo a lo anterior, es válido afirmar que algunas de las conclusiones o criterios emitidos por el CLS durante el trámite de la Queja #1483, no resultan enteramente novedosos para el Gobierno de Costa Rica.

Sin embargo, ello no resta importancia a la Queja #1483, pues la misma cuenta con particularidades importantes que la hacen trascendental y que merecen subrayarse.

1.2.1 El Informe de la Misión de Contactos Directos. La Queja # 1483, las resoluciones dictadas por el CLS durante su tramitación (272 Informe de mayo-junio 1990, y 275 Informe de Noviembre de 1990) y la resolución final (278 Informe de mayo-junio de 1991) precisan y actualizan el contenido de los requerimientos.

Este señalamiento se acompaña de un certero análisis de la realidad costarricense constituido, en lo fundamental, por un profundo y detallado informe rendido por la Misión de Contactos Directos, encabezada por el Profesor Enrique Marín Quijada, en su condición de Jefe de Misión (). El conocimiento de la realidad nacional, por parte de la Misión y del propio CLS fue alimentado oportunamente en esta ocasión por una amplia labor de recolección y recepción de pruebas a cargo del movimiento sindical y de la Asociación de Servicios de Promoción Laboral (ASEPROLA).

Por primera vez -a pesar de las tantas Quejas formuladas en el pasado - se procede al envío de una representación del Director General para evaluar en el país algunos aspectos concretos de la situación costarricense. Ello refleja la preocupación por lo planteado, y permite que se rinda un valioso y preciso diagnóstico respecto de la Libertad Sindical en el país.

A partir del Informe rendido por la Misión de Contactos Directos y de la resolución final, quedan absolutamente claras las violaciones y todas las discrepancias o desajustes de la realidad costarricense respecto del contenido de los Convenios en materia de Libertad Sindical.

1.2.2 Los compromisos específicos. Resulta relevante también en esta Queja #1483 que en esta oportunidad, buena parte de las recomendaciones finales cuentan con la particularidad de ser acompañadas de compromisos expresos y en apariencia "voluntarios" del propio Gobierno.

Tales compromisos se encuentran expuestos, tanto en los citados Informes Provisionales rendidos por el CLS, como en la misma resolución final de la Queja.

Este aspecto es una derivación casi natural del tripartismo propio de la O.I.T. y por ende también del CLS, en donde la necesidad de consenso obliga no sólo a la utilización de un lenguaje "diplomático" sino también a que, en aras de evitar resoluciones desfavorables, el gobierno cuestionado asuma -durante el lento desarrollo del procedimiento - compromisos expresos. Pero en ninguna de las Quejas anteriores tramitadas en el CLS en relación con Costa Rica, se había manifestado una presencia tan marcada y determinante de los compromisos gubernamentales.

La apuntada presencia de expresos compromisos gubernamentales permite, adicionalmente, un control mucho más efectivo sobre el cumplimiento de los mismos.

1.2.3 La remisión a la CEACR. Debe destacarse -finalmente - y en relación con lo anterior, la remisión que el CLS hace en algunas de sus resoluciones, a la CEACR para el control periódico del cumplimiento de las obligaciones gubernamentales.

Si bien es cierto tal remisión es enteramente normal, en relación con la Queja # 1483, tuvo consecuencias importantes para el desarrollo del caso de Costa Rica.

Conforme a los procedimientos aplicables, la CEACR, periódicamente (cada dos años), analiza la situación en torno a la aplicación de las normas internacionales en materia de libertad sindical. Este análisis de la CEACR parte de sus propias observaciones y de las solicitudes que dirige a cada Estado miembro. Pero también parte -en esta labor - del análisis de las Quejas que una vez tramitadas le han sido remitidas para su seguimiento por el CLS. Las valoraciones finales de la Comisión se someten como base de discusión a la Comisión de Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Conferencia Internacional.

Atendiendo a todo lo anterior, en 1993 el tema a tratar por la CEACR era precisamente la evaluación en torno a las normas internacionales en materia de Libertad Sindical.

Pese a todos los compromisos adquiridos por el Gobierno de Costa Rica, como muestra del desinterés y de la informalidad con que se atienden estos asuntos, el Poder Ejecutivo no presentó en tiempo la Memoria respectiva ().

Tal omisión pretendió subsanarse en el seno de la Conferencia misma, mediante un informe verbal del Ministro de Trabajo y Seguridad Social sobre la evolución y cumplimiento hasta ese momento -junio de 1993- de los compromisos gubernamentales.

No obstante, los esfuerzos de los sectores patronal y gubernamental destacados en la Conferencia no impidieron que se nombrara una nueva Misión de Contactos Directos para que rindiera un informe a la CEACR, respecto del estado de los compromisos derivados de la Queja #1483.

La Misión citada, segunda en la historia costarricense, visitó el país del 4 al 8 de octubre de 1993, presidida por el Profesor José Vida Soria y se entrevistó con todos los sectores interesados, incluida la Comisión Legislativa de Asuntos Jurídicos. El informe final de la Misión fue rendido en el mes de noviembre de 1993.

1.3 Las obligaciones gubernamentales en concreto. Recapitulando sobre lo expuesto, y tomando en consideración las principales Quejas sindicales tramitadas y resueltas ante el CLS, así como las observaciones de la CEACR, las obligaciones que el Gobierno de Costa Rica tiene pendientes en esta materia, comprenderían los siguientes temas generales: la protección al ejercicio de la libertad sindical (1.3.1.), la protección al sindicato frente al solidarismo (1.3.2) y las medidas o reformas necesarias para garantizar el ejercicio del derecho de huelga y la negociación colectiva (1.3.3). Junto a todo ello, no como una obligación derivada de los trámites efectuados ante el CLS, pero sí originada en la propia constitución de O.I.T. se encuentra la de someter a ratificación una serie de Convenios Internacionales adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo.

1.3.1 La protección al ejercicio de la libertad sindical. El Gobierno de Costa Rica aceptó y se comprometió expresamente ante el CLS, a la creación de un fuero sindical eficaz en protección del ejercicio de la libertad sindical en la empresa.

Con ello se pretende resolver la tantas veces indicada discrepancia entre la ley nacional y los Convenios Internacionales, fundamentalmente en cuanto al despido incausado o por simple decisión patronal (art. 85 C.T.) u otras represalias patronales a los dirigentes y activistas sindicales.

Esta obligación se refiere tanto a la protección necesaria a aquellos trabajadores que emprenden la creación de la organización en la empresa, como a la necesidad de adoptar medidas adicionales de protección adecuada contra toda forma de discriminación antisindical posterior a la indicada constitución. Quedan entonces comprendidas en ello, tanto la etapa de constitución como el posterior funcionamiento en la empresa, e incluso la protección de las coaliciones no sindicales. La protección en referencia debe complementarse -a juicio del CLS - con una nueva regulación en torno a las infracciones a la ley laboral.

Todas estas medidas estarían orientadas, según el lenguaje gubernamental en el seno del CLS, a prohibir las acciones y omisiones patronales que tiendan a evitar, limitar, constreñir o impedir el ejercicio de sus derechos a trabajadores o coaliciones de trabajadores. (275 Informe, Noviembre de 1990)

La Queja #1483 reiteró y complementó una antigua obligación en relación con la protección para la constitución de la organización sindical y su funcionamiento. Conforme a lo resuelto, debe el Gobierno de Costa Rica cumplir con los requerimientos formulados en distintas ocasiones por los órganos de control, realizando las modificaciones legislativas necesarias para evitar la discriminación antisindical en todas sus formas, y fundamentalmente, para impedir el despido de aquellos trabajadores que en el ejercicio de sus derechos pretendan la constitución de un sindicato en su centro de trabajo.

Adicionalmente a la protección inicial o en la etapa constitutiva ya indicada, resulta evidente que también debe adoptarse una protección genérica, una vez establecida la organización sindical, para evitar las medidas de represión posterior en perjuicio de los trabajadores afiliados y sus dirigentes. Ningún sentido tendría proteger durante el proceso constitutivo, si posteriormente la organización o sus dirigentes pueden ser objeto de sanciones o represalias.

La protección contra la discriminación antisindical, se relaciona directamente con el tema de las multas por infracción a la ley laboral, cuestión analizada en la Queja # 1483.

A juicio del CLS la deficiencia en esta materia es grave si se atiende a los montos tan bajos previstos en la ley costarricense como sanción por sus infracciones.

Precisamente por ello, la actualización de los montos de las multas cuando se incurra en violaciones de los derechos colectivos, se contempla expresamente como una medida complementaria urgente en relación con la protección al ejercicio de la libertad sindical.(278 Informe,mayo-junio 1991)

La obligación asumida, sin embargo, es más amplia que la garantía y protección de la actividad sindical. Tal y como fue planteado el tema, y derivado de las apreciaciones de la Misión de Contactos Directos durante la Queja # 1483, el compromiso del Gobierno se extiende también a la protección de las coaliciones de trabajadores.

Se trata no sólo entonces de la protección de las coaliciones cuando los trabajadores pretenden constituir un sindicato, sino también cuando como tales -y generalmente en ausencia del sindicato - pretenden ejercer la negociación colectiva o cumplir con los requisitos formales para la declaratoria de huelga legal.

Se hace con ello alusión directa -entre otras - a la delegación de trabajadores encargada del trámite ante el Tribunal de Conciliación Judicial (), lo mismo que en el procedimiento previsto para la declaratoria de huelga legal, la cual como se sabe solamente se admite en nuestro medio como una acción de la coalición de trabajadores y no de la organización sindical.

1.3.2 La protección de la organización sindical frente al solidarismo. Conforme al contenido de los Convenios Internacionales, las organizaciones sindicales deben gozar de protección adecuada en el cumplimiento de sus funciones.

Tal protección, sin embargo, no debe ser sólo aquella destinada a evitar las represalias o medidas de discriminación en perjuicio de las personas físicas, ya se trate de sus dirigentes o de sus afiliados (aparte 1.3.1.1). También se da en relación con las acciones u omisiones del patrono o sus representantes, dirigidas a impedir, de manera directa o indirecta y/o a través de organizaciones controladas por el empresario, el cumplimiento de los fines de la organización sindical, tal y como corresponde según el Convenio No. 98.

En relación con Costa Rica, este aspecto del tema se plantea en la Queja # 1483 específicamente respecto del papel anti-sindical que ha sido asignado a las asociaciones solidaristas. Como ya se ha indicado, el mismo asunto había sido tratado en la Queja # 1304, aún antes de la aprobación de la ley solidarista.

La resolución final de la Queja # 1483 y el Informe de la Misión de Contactos Directos son absolutamente claros en cuanto a la falta de representatividad -para efectos de la representación del interés colectivo - que revelan las organizaciones solidaristas, dada la abierta y admitida participación y control empresarial sobre las mismas. Ningún otro documento de la O.I.T. había con anterioridad precisado el carácter patronal de dichas entidades.

Partiendo de semejante caracterización, la protección del sindicalismo frente a las entidades solidaristas, lo resuelve el CLS en dos ámbitos específicos.

Por una parte, la necesidad de la delimitación de las funciones entre ambas entidades, particularmente en cuanto a la negociación colectiva; por otra, en relación a las desigualdades entre entidades, establecidas en beneficio del solidarismo por el ordenamiento jurídico.

En cuanto a la separación de funciones entre solidarismo y sindicalismo, el CLS al resolver la Queja # 1304, mantiene un sólido criterio en cuanto a que el funcionamiento de las organizaciones de carácter mutual o de cooperación -como es el caso del solidarismo - no contraviene lo dispuesto por los Convenios; se deja claro que las mismas no deben "interferir en las funciones propias de los sindicatos", incluido en ello la negociación colectiva.(275 Informe, noviembre de 1990).

Este señalamiento deriva del Informe rendido por la Misión de Contactos Directos, la cual, como se indica, tiene por cierta la interferencia de las entidades solidaristas en la negociación colectiva, particularmente a través de la suscripción indirecta de los arreglos directos. Como se sabe,-y se tuvo por demostrado- a través de Comités Permanentes (Comités de Empresa) se establecen negociaciones cuyo principal -y en ocasiones único- objetivo, es evitar la negociación de carácter sindical.

Tal proceder, evidentemente contrario al Convenio 98, fue abiertamente reconocido ante la Misión de Contactos Directos por altas autoridades gubernamentales, empresariales e incluso por algunos de los dirigentes solidaristas.(278 Informe, mayo-junio, 1991)

La reconocida interferencia solidarista en la negociación colectiva generó la obligación del gobierno de Costa Rica de establecer un claro deslinde entre las funciones de las organizaciones solidaristas y sindicales, se resuelve a su vez tanto en relación con la ley ordinaria como respecto del ámbito administrativo.

En lo que se refiere a la participación solidarista en la negociación colectiva el Gobierno de la República se obliga a la presentación de un proyecto de ley para que los órganos directivos, de administración y los representantes legales de las asociaciones solidaristas tengan prohibido participar directa o indirectamente en contrataciones colectivas de carácter laboral. La intención es impedir, que las asociaciones solidaristas invadan las atribuciones y funciones propias de los sindicatos en la negociación colectiva, en perjuicio de estos.

En apoyo de la negociación colectiva se establece también la necesidad de evitar, mediante medidas administrativas concretas, la homologación y depósito de arreglos directos, concluidos por un grupo cualquiera de trabajadores y su empleador, cuando ya se ha iniciado el trámite de negociación de una Convención Colectiva por una organización sindical.

Ambas obligaciones son admitidas expresamente por el Gobierno de la República en el seno del CLS y así se hizo constar en el Informe correspondiente. (278 Informe, mayo-junio, 1991)

El CLS tiene también por cierto que la ley costarricense establece una serie de desigualdades entre las organizaciones solidaristas y los sindicatos que facilitan sin duda la constitución y funcionamiento de las primeras en perjuicio de los segundos (278 Informe, mayo-junio de 1991).

Tales desigualdades se establecen específicamente en los trámites y requisitos, el número inicial de trabajadores para la constitución de las organizaciones, por el manejo exclusivo del auxilio de cesantía que tienen las organizaciones solidaristas y por la imposibilidad de las organizaciones sindicales para realizar actividades de lucro.

La desigualdad en cuanto a los trámites y requisitos para la constitución de las organizaciones se establece fundamentalmente en relación con el número mínimo de trabajadores requerido. Se determina una clara desigualdad entre sindicalismo y solidarismo, en este aspecto, en virtud de que para el primero el número exigido es de 20 trabajadores, mientras que para el segundo se requiere solamente de doce trabajadores en el acto constitutivo. Tal trato desigual resulta importante si, como se señala en el Informe de la Misión (párrafos 36 y sgts), se toma en consideración que la mayoría de las empresas no alcanzan el número de veinte trabajadores en total.

En igual forma, los trámites de inscripción ante la autoridad administrativa de trabajo, se reputan, por la Misión de Contactos Directos como más expeditos, rápidos y sin tropiezos para el solidarismo.

En relación con el auxilio de cesantía también resultan trascendentales las conclusiones y contenido de la Queja # 1483.

Respecto de este tema, el CLS deja establecido que el manejo exclusivo asignado actualmente a las asociaciones solidaristas establece una evidente discriminación en perjuicio de las organizaciones sindicales.

Conforme a la regulación actual, el trabajador que se afilia a la entidad solidarista tiene garantizado que, cualquiera sea la causa de su despido (despido causal o no causal), los aportes patronales por concepto de auxilio de cesantía fijados por acuerdo entre las partes () le serán entregados al término de la relación laboral.

Por el contrario, los trabajadores no solidaristas, sólo tendrán acceso a dichas sumas si su despido es injustificado y como una típica indemnización por el incumplimiento contractual generado por la decisión del patrono de terminar la relación sin que exista una falta grave del trabajador. Si el despido se produce por actualización de alguna de las causales de justo despido previstas en la ley (art. 81) el trabajador no percibiría suma alguna a la terminación.

Las disposiciones legales que permiten lo descrito, establecen una clara desigualdad entre las organizaciones de trabajadores, la cual tiende a fomentar -y ha fomentado- la constitución y funcionamiento de las asociaciones solidaristas.

Las consideraciones de la Misión de Contactos Directos y del propio CLS resultan irrefutables para el Gobierno de Costa Rica en esta materia. Precisamente por ello se admite expresamente la necesidad de resolver la desigualdad apuntada, para lo cual se asume el compromiso de modificar la ley y establecer la cesantía pagadera en todos los casos, cualquiera sea la causa de terminación de la relación laboral (278 Informe, mayo, junio de 1991).

De procederse de conformidad con el compromiso adquirido no habría ya un manejo exclusivo del solidarismo; de tal manera que, sin tomar en consideración la afiliación solidarista o sindical, o su no afiliación a ninguna entidad, se le pagaría al trabajador el auxilio de cesantía en todos los casos.

Finalmente, cabe apuntar que al resolverse la Queja # 1483, el CLS deja establecida una recomendación expresa para que se impulse por parte del Gobierno de Costa Rica una reforma legislativa que faculte a las organizaciones sindicales a "realizar inversiones de carácter lucrativo, siempre que los beneficios se destinen a los fines concluyentes que la Ley dispone para los sindicatos" (275 Informe, Noviembre de 1990).

Esta obligación también se refiere específicamente a la disposición legislativa según la cual es prohibido a las organizaciones sindicales realizar actividades de lucro (). Se cuestiona con ello la prevaleciente interpretación literal y restrictiva de la norma citada. La misma Misión de Contactos Directos apuntala la reforma indicada, planteando la desigualdad respecto del solidarismo y la limitación que implica para el sindicalismo el no poder realizar inversiones o actividades lucrativas que le permitan cumplir mejor con sus objetivos.

1.3.3 El ejercicio del derecho de huelga y la negociación colectiva. Pese a que ya se ha indicado al tratar los antecedentes de la Queja # 1483 (Aparte 1.1.2) conviene reiterar las obligaciones específicas del Gobierno de Costa Rica tanto en relación con el derecho de huelga como con la negociación colectiva.

Sobre el derecho de huelga las obligaciones gubernamentales se establecieron hace ya bastantes años (1989) en la CEACR.

Respecto de la incorrecta determinación del concepto de servicios públicos, se señaló la necesidad de reformar el art. 369 del Código de Trabajo dada la amplitud de la definición que este contiene para efectos de la prohibición del ejercicio de la huelga.

De conformidad con la CEACR, la definición de servicios públicos en los que la huelga no es permitida resulta contraria a las disposiciones del Convenio 87.

Consecuentemente la mencionada reforma legislativa, si bien debe mantener la prohibición de la huelga, sólo debería afectar los servicios públicos en sentido estricto, es decir, únicamente en aquellas actividades cuya interrupción pondría en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población, y de los funcionarios que actúen como órganos del poder público. En lo que a éstos últimos se refiere deberían de establecerse además garantías adecuadas de protección a los trabajadores.

Tales garantías hacen referencia a la necesidad de que los trabajadores excluidos del ejercicio del derecho de huelga- de conformidad con los criterios apuntados- puedan recurrir a procedimientos de solución de sus controversias colectivas, procedimientos confiables de arbitraje, y una vez que fracasen los mecanismos o procedimientos de solución mediante la negociación directa entre las partes.

También desde hace varios años, la resolución emitida en la Queja # 1304 -entre otras- estableció la obligación de proceder a la derogatoria de los artículos 333 y 334 del Código Penal. Tales normas como se ha indicado, permitieron por años las sanciones penales a quienes incitaran a la huelga en los servicios públicos y a los trabajadores de los mismos que participaran en ellas.

En lo que respecta a la negociación colectiva, como se indicó ( 1.1.4) el CLS al resolver la Queja # 1304 estableció expresamente que debía de restablecerse la negociación colectiva para los empleados y funcionarios públicos que "no ejerzan actividades propias de la administración del Estado".

Debe tomarse en consideración que al dictarse esa resolución (1985) las restricciones a la negociación colectiva eran las impuestas por los Acuerdos del Consejo de Gobierno aún vigentes hoy día. Ellas no impedían la aplicación del procedimiento arbitral propio de la jurisdicción laboral a la solución de los conflictos colectivos de los empleados públicos.

En años recientes, una sentencia promovida por una Institución Pública y por el propio Poder Ejecutivo, declaró inaplicable -al considerarlo contrario a la Constitución Política- todo el procedimiento arbitral (laudos) para los empleados y funcionarios públicos (). Esta sentencia -para algunos un descomunal desacierto- optó por desechar las soluciones laborales de los conflictos colectivos de los empleados públicos, y de manera indirecta, ratificó la "constitucionalidad" de las Directrices del Consejo de Gobierno sobre las restricciones vigentes a la negociación colectiva.

Posiblemente el único mérito de la sentencia indicada es dejar establecida la posibilidad del arbitraje como sistema de solución de tales conflictos colectivos; siempre y cuando se llegue a emitir una ley especial -fuera del marco del Código de Trabajo- que respete tanto los principios propios de la relación de empleo público como -desde luego- su ahora confirmada naturaleza estatutaria.

A partir de la emisión de la última resolución en la Queja # 1483, nada parecía indicar que la situación nacional en materia de libertad sindical sería objeto de cambios de importancia.

En el ámbito nacional la situación se encontraba en un estancamiento, en donde prevalecía la tesis gubernamental de que se estaba cumpliendo con la O.I.T. con la sola presentación, para el trámite legislativo ordinario, de algunas modificaciones legales.

Por su parte, el movimiento sindical no contaba con la fuerza suficiente para modificar esa orientación y con ello impulsar cambios cualitativos o significativos, pese a algunos esfuerzos en ese sentido (2.1).

Esta desventajosa correlación de fuerzas vino a ser modificada por una nueva gestión internacional, ahora a través de la norteamericana American Federation of Labor -Congress of Industrial Organizations, (AFL-CIO). El tratamiento a lo interno de esta nueva denuncia, generó muy variadas reacciones en todos los sectores, incluido el sindical.

Sobre estas reacciones y su contenido, conviene hacer algunas precisiones (2.2), analizando también los resultados o consecuencias prácticas de la denuncia, tanto en materia de una nueva legislación laboral (2.3) como de una consecuencia particular adicional en el ámbito jurisprudencial, constituido específicamente por la sentencia No. 5000-93 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia () (2.4).

2.1 El incumplimiento gubernamental. Bien puede establecerse que la situación de estancamiento de los compromisos internacionales en materia de libertad sindical era enteramente congruente con la práctica costarricense.

Por años, una modalidad gubernamental en esta materia, ha sido la de asumir compromisos sin llegar a su entera o parcial satisfacción.

En lo que respecta al movimiento sindical debe resaltarse, como una limitación objetiva, la poca capacidad de movilización en relación a los temas centrales, lo que hace infructuosos los intentos de obtener avances en dirección al cumplimiento de los compromisos internacionales de los distintos representantes del Gobierno .

El Gobierno de la República había planteado con bastante vehemencia que la resolución de la Queja 1483 era un resonante triunfo internacional de su política. Semejante discurso estuvo siempre acompañado de falsos intentos de cumplimiento en el aspecto legislativo.

Precisamente por ello, se presentaron diversos proyectos de ley relacionados con la Queja citada- pero nunca se reveló una verdadera voluntad política para su aprobación, y como era usual, se esperaba un rechazo legislativo bajo la modalidad del abandono. Estos proyectos se encontraban referidos a las multas por infracción a la ley laboral, las prohibiciones a las organizaciones solidaristas y la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Sobre la base de una falsa definición, según la cual los escollos ante la OIT habían sido salvados definitivamente, los sectores gubernamental y empresarial emitieron a partir de junio de 1991, sus comentarios y basaron sus expectativas.

Para ellos, ninguna reforma laboral era de esperar en los próximos años, y las presiones internacionales habían finalizado definitivamente con la Queja 1483.

Un hecho que revela el nivel de intransigencia alcanzado por los sectores gubernamental y patronal, fue su negativa a discutir en el seno del Consejo Superior de Trabajo (C.S.T.) los temas relativos a la libertad sindical. Tal actitud -como se verá- llevó incluso a la inactividad absoluta y a su liquidación definitiva a este órgano de concertación.

La única legislación aprobada en esta materia durante el período (1991-1993) fue la derogatoria de los artículos 333 y 334 del Código Penal.

La derogatoria de ambas disposiciones () debe ser considerada más como una verdadera concesión que como una consecuencia de la movilización sindical y es una manifestación más de la doble moral gubernamental, precisamente en el marco de la 80ª Conferencia Internacional del Trabajo que se celebraba en el mes de junio de 1993.

En igual forma, se somete a la discusión legislativa una propuesta gubernamental formulada en el mes de marzo de 1993 sobre el auxilio de cesantía. Obviamente, sería un error pretender separar el tema de la cesantía de los compromisos pendientes en materia de libertad sindical, puesto que el CLS había indicado expresamente que el centro de la discriminación antisindical del país, se encontraba tanto en la exclusividad solidarista del manejo de los fondos de cesantía, como en el despido "por decisión patronal" aún con el pago de las indemnizaciones respectivas.

En términos generales, durante los últimos dos años prevaleció en el país la concepción de que aún sin avances significativos, la situación no era apremiante, y no se requería de reformas urgentes en la ley laboral, menos en materia de libertad sindical y derechos de los trabajadores.

Frente a lo apuntado, el movimiento sindical en su conjunto no había dado muestras de poder modificar esa correlación de fuerzas desfavorable para lograr un cumplimiento efectivo de los compromisos gubernamentales.

Tal imposibilidad deriva de diversas causas, pero entre ellas necesariamente se encuentra la incapacidad para movilizar a los trabajadores hacia el cumplimiento de los compromisos gubernamentales con la O.I.T.

Algunos intentos formales del sindicalismo por rescatar el contenido de la Queja No. 1483 sólo confirmaron la imposibilidad de lograr avances cualitativos de importancia en esta materia.

En ese sentido, el Consejo Superior de Trabajo (CST), una instancia de concertación creada para dar cumplimiento a la primera resolución dictada en la Queja # 1483, no llegó siquiera a consolidarse plenamente.

Una evidente falta de voluntad política por parte del Poder Ejecutivo terminó por restarle toda posibilidad de desarrollo; pero al fracaso del CST contribuyó también el propio movimiento sindical.

La corta existencia del CST (1991-1993) revela -al menos-dos aspectos importantes de la concertación social costarricense y de la actitud sindical frente a la misma.

En primer lugar, queda claro el hecho de que para las centrales sindicales tradicionales, agrupadas en el Consejo Permanente de los Trabajadores (CPT), tiene muy poca importancia la concertación que involucra al sector empresarial.

Formados en una etapa institucional del movimiento sindical, en la cual el reconocimiento estatal resulta esencial, los dirigentes confederales y sus organizaciones sobrevaloran los acuerdos con el sector gubernamental. Una de las consecuencias de esta característica es la consideración de los acuerdos Gobierno-Sindicatos como la única (exclusiva) posibilidad de lograr avances en las reivindicaciones laborales. Esta concepción lleva a desechar de inicio toda opción que implique o involucre un acuerdo con el sector empresarial.

Desde esta perspectiva propia de un sindicalismo institucionalizado, los pactos fundamentales se celebran únicamente entre los sectores gubernamental y sindical, mientras que los patronos sólo deben ratificar lo acordado. Para el CST esta fue, sin duda, una limitación muy importante.

En segundo lugar, el CST reveló una carencia de propuestas sindicales concretas. El movimiento sindical continuó utilizando la opción de fijar tan sólo temas generales de discusión y no propuestas o proyectos concretos. Así salvo excepciones, los temas específicos resueltos en la Queja 1483, no fueron objeto de propuestas sindicales para la agenda del CST, y la participación en esta instancia asumió un carácter de representación individual más que de sector. De todas formas, ninguna de las confederaciones se preocupó por llevar al seno del CST alguna iniciativa específica.

Como buen reflejo de todo lo anterior, cuando la Confederación Rerum Novarum elaboró un proyecto de Código de Trabajo en donde obviamente se trataban los aspectos pendientes ante la O.I.T. optó por la presentación directa al trámite legislativo (), desechando la única instancia de supuesta concertación entre todos los sectores, el CST.

En síntesis, no fue posible avanzar en dirección al cumplimiento de las obligaciones en materia de libertad sindical en el seno del único órgano de concertación creado al calor de la Queja # 1483. Finalmente, el CST dejó de reunirse definitivamente a partir del mes de mayo de 1993.

Un intento sindical adicional, y fuera del marco del CST, en la búsqueda del cumplimiento efectivo de los compromisos internacionales, es el llamado Acuerdo de Coronado, celebrado en el mes de Octubre de 1992.

Este pacto fue suscrito por el Poder Ejecutivo y el Consejo Permanente de Trabajadores (C.P.T.) acompañados de algunas organizaciones sindicales independientes.

El contenido de este acuerdo se refiere básicamente al cumplimiento de los compromisos gubernamentales en el marco de la O.I.T.

Según su texto se resolverían en un futuro inmediato, entre otros temas los siguientes: el sometimiento a la Asamblea Legislativa para el trámite correspondiente, de doce Convenios Internacionales adoptados por la O.I.T. (Números 110, 140, 149, 151, 152, 153, 154, 155, 161, 162, 167 y 168); la elaboración conjunta CPT-Gobierno de dos proyectos de ley, uno relativo al empleo en la administración pública (comprendiendo la negociación colectiva y la huelga), y otro sobre las garantías sindicales en el sector privado.

Ninguna de las Comisiones bipartitas (Gobierno-Sindicatos) ahí creadas logró algún tipo de acuerdo final. En su gran mayoría ni siquiera lograron constituirse como tales. Unicamente ha funcionado con alguna regularidad la comisión encargada de la elaboración del proyecto de ley de empleo público, sin obtener resultados finales.

El Acuerdo de Coronado tuvo, sin embargo una particularidad importante. Conforme al mismo, se define al CPT como el único interlocutor del Gobierno de la República en los asuntos de carácter "bilateral".

Esta definición de interlocución, que excluye a las organizaciones sindicales independientes, revela nuevamente al CPT y a las confederaciones como claros exponentes del sindicalismo institucional. Se constata en tal enunciado de representación un sindicalismo destinado a subsistir únicamente al amparo del reconocimiento estatal prescindiendo de toda referencia a la verdadera representatividad, para terminar asumiendo una interlocución puramente formal.

El "pacto de Coronado" poco ha servido al movimiento sindical. La definición de interlocución indicada ha sido soporte de los intereses gubernamentales en un intento de cooptación del movimiento sindical, evitando los avances concretos en los temas de interés de los trabajadores.

Cuando la representación laboral o sindical se ha definido en función de una auténtica representatividad, los reclamos de los dirigentes tradicionales se han escudado en el Acuerdo de Coronado.

Se persiste con ello en una exclusividad en la representación del CPT, independientemente de que quienes en el se refugian, carecen por lo general de verdadera representatividad. En esa línea es frecuente la protesta formal cuando en alguna negociación no se toma en consideración la definición de interlocución formulada en Coronado, () pero se omite todo reclamo por los incumplimientos en cuanto al fondo de lo pactado.

Finalmente, ante la imposibilidad de generar una acción sindical en el plano nacional sobre la base de la movilización, se formula en enero de 1993, una nueva Queja ante el CLS. La Confederación de Trabajadores Rerum Novarum (CTRN), tomando en consideración los pocos avances logrados a partir del Acuerdo de Coronado ya citado gestiona ante el CLS.

La nueva gestión, que en lo fundamental reitera los incumplimientos ya resueltos en las Quejas anteriores,() revela además una insuficiente valoración de los sindicatos en relación con los trámites ante la O.I.T.

Esta Confederación no parece comprender aún el verdadero alcance de las formulaciones del CLS en relación a los temas planteados. Si se toman en consideración, en su conjunto, los aspectos pendientes y examinados hasta ahora por la O.I.T. al amparo del trámite de la Queja # 1483 ante el CLS, debe concluirse que no es posible esperar mayores cuestionamientos hacia el Gobierno de Costa Rica en materia de libertad sindical que los ya formulados.

El movimiento sindical costarricense debería tener presente las limitaciones propias de esa instancia y de su procedimiento. El Comité ha señalado los principales aspectos en que la ley nacional debe reformarse para que se ajuste a las disposiciones de los Convenios Internacionales. Carecen entonces de sentido nuevas gestiones ante el CLS sobre los mismos temas pues, si acaso, sólo se lograría la reiteración de anteriores resoluciones.

Si se trata de reclamar el incumplimiento de los compromisos adquiridos, lo prudente hubiese sido acudir ante la CEACR, órgano al que precisamente ha sido remitidas las conclusiones de la Queja # 1483, y al cual corresponde el seguimiento de los compromisos gubernamentales.

2.2 La gestión de AFL-CIO ante el USTR. Derivado posiblemente de la comprensión de las limitaciones objetivas del movimiento sindical costarricense y de las limitaciones propias del marco de la O.I.T. aunque sin abandonar por completo este ámbito, se presentó una nueva gestión internacional en relación con el tema de la libertad sindical.

La gestión es formulada -como ya se indicó- por la American Federation of Labor - Congress of Industrial Organizations, (AFL-CIO), una de las más importantes organizaciones sindicales de los Estados Unidos ante la Oficina del Representante para el Comercio de los Estados Unidos (USTR).

Debe apuntarse que en la gestión priva no sólo el interés por los derechos fundamentales de los trabajadores latinoamericanos, sino también el interés particular - de la AFL-CIO- en cuanto a que el comercio internacional no se realice sobre la base del menor valor de la mano de obra y de las condiciones de trabajo, sobre todo en aquellos países objeto de un trato preferencial de acceso al mercado norteamericano.

Resultan relevantes las eventuales sanciones previstas en este procedimiento internacional de control y sus características todo lo cual ocasiona que en un plazo muy corto se modifique sustancialmente la coyuntura nacional en esta materia.

La gestión de AFL-CIO adquiere importancia precisamente por la sanción que puede ocasionarse al país, atendiendo a las previsiones de la legislación norteamericana,pero también por el hecho de que el contenido de las violaciones acusadas se encuentra directamente relacionado con los compromisos que ante el CLS y la O.I.T. tiene el Gobierno de Costa Rica.

En cuanto a la eventual sanción cabe indicar que al amparo de la legislación de los Estados Unidos de América, la (AFL-CIO) gestionó, ante el USTR la eliminación del Estado costarricense de la lista de beneficiarios del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP).

Conforme a esta ley de comercio norteamericana, se establece una exención de aranceles para una buena cantidad de productos provenientes de los países en vías de desarrollo. En el caso de Costa Rica, las exenciones en referencia alcanzan más de un 40% de su exportación total,(500 millones de dólares), lo que representa una exención arancelaria cercana a los 320 millones de dólares, según las propias fuentes empresariales.

La denuncia de la AFL-CIO deriva de disposiciones legales norteamericanas que establecen el SGP. En 1984 se aprobó que, sólo podrían ser designados por el Presidente de los Estados Unidos como beneficiarios del sistema, aquellos países que respetaran, o se encontraran tomando medidas para respetar, los derechos internacionalmente admitidos para los trabajadores.

La regulación legislativa indicada pretende garantizar -entre otros- los siguientes derechos: derecho de asociación, derecho a organizarse y negociar colectivamente, condiciones de trabajo aceptables en relación al salario mínimo, horas de trabajo e higiene ocupacional.

Aunque formalmente esta nueva gestión es formulada por la AFL-CIO, resulta evidente - y así se admite por los propios interesados- que se trata de una acción concertada entre dicha organización y las entidades nacionales, específicamente la Confederación de Trabajadores Rerum Novarum (CTRN) en el marco de las relaciones existentes entre ellas en la Organización Interamericana de Trabajadores (ORIT) y con el respaldo de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) entidad mundial que las comprende. Debe tenerse presente además, que también la Queja # 1483 fue formulada inicialmente ante el CLS por la CIOSL, respaldando así a las organizaciones nacionales directamente interesadas.

A diferencia, sin embargo, del procedimiento ante la O.I.T. la gestión ante la USTR tiene una particularidad importante: el procedimiento goza de mucho mayor celeridad y de constatarse los incumplimientos podría producirse, en un corto plazo, una sanción material innegable.

Conforme a ello, de comprobarse los cargos formulados, se podrían suspender e incluso eliminar los beneficios arancelarios otorgados al país, de los cuales disfrutan importantes grupos empresariales.

Es precisamente una posibilidad real de sanción, consistente en perder el acceso al mercado norteamericano, y dejar con ello de percibir voluminosas ganancias económicas, lo que hace la diferencia entre la acusación de AFL-CIO y las gestiones o Quejas ante la O.I.T..

Examinada la gestión, puede indicarse que el reclamo parte de que en Costa Rica existen las siguientes irregularidades graves en materia de derechos básicos de los trabajadores:

a. Falta de protección de la libertad sindical

b. Sanciones penales por el ejercicio de la huelga

c. Omisión de ratificación de nuevos Convenios de la O.I.T.

d. Limitaciones a la negociación colectiva.

Como resulta evidente, en lo fundamental existe una innegable concordancia entre los planteamientos de la AFL-CIO ante el USTR y los principales incumplimientos del gobierno costarricense en el ámbito de la O.I.T. plasmados todos ellos en las resoluciones del Comité de Libertad Sindical y las observaciones y solicitudes de la CEACR.

Al fundamentar cada uno de sus cargos, AFL-CIO remite a los incumplimientos que sobre ellos constan en la documentación de la O.I.T. o bien reitera los señalamientos que respecto de las evidentes deficiencias legislativas han sido expuestos nacional e internacionalmente. Se aporta además una extensa cita de violaciones a la libertad sindical, indicando los casos concretos tomados de la realidad costarricense.

2.3 Del cinismo al cumplimiento parcial. Como se indicó, la denuncia formulada por la AFL-CIO tiene como consecuencia innegable la modificación de la coyuntura nacional vigente desde junio de 1991 e impulsa el cumplimiento de algunos de los compromisos pendientes con la O.I.T.

Llegar a este cumplimiento parcial de las obligaciones implica sin embargo una etapa previa, caracterizada por el cinismo y manipulación de la opinión pública nacional por parte del Gobierno de la República y de los sectores empresariales (2.3.1); junto a todo ello, es preciso también analizar la actitud asumida por el propio movimiento sindical costarricense ante esta nueva coyuntura (2.3.2).

Finalmente, cuando resulta evidente la precaria situación que aqueja a la libertad sindical en el país, la opinión pública nacional e internacional empieza a manifestar dudas respecto del discurso gubernamental, y comienza a gestarse, y finalmente a consolidarse la aprobación de algunas de las reformas legislativas pendientes (2.3.3).

2.3.1 El falso patriotismo. El anuncio de la solicitud sindical genera una primera reacción negativa de la mayoría de los sectores empresariales y en el seno del propio gobierno.

A juicio de los sectores más reaccionarios se estaba en presencia de una traición a los intereses de la patria. Conforme a ese discurso, además, de prosperar la gestión de la AFL-CIO los dirigentes sindicales serían los responsables directos del cierre de las empresas y el desempleo consecuente en el país.

La reacción antisindical tuvo un amplio despliegue y participantes de todo signo. Se involucraron en la misma algún Expresidente de la República (), funcionarios gubernamentales, dirigentes empresariales, políticos () e incluso un alto jerarca de la Iglesia Católica ().

Junto a todos ellos actuó también un coro de abogados laboralistas ligados al empresariado nacional y al solidarismo que pretendió ocultar las violaciones a la libertad sindical () llegando incluso a propugnar abiertamente la disolución de las organizaciones sindicales que respaldaron públicamente la denuncia internacional.()

También se planteó que ninguna acción debería emprenderse para satisfacer la inadmisible denuncia; por el contrario bastaba con informar sobre lo avanzado de la ley costarricense para lograr el descrédito y rechazo de la misma.

En la dirección indicada se produjeron las primeras acciones concretas gubernamentales de defensa. La respuesta escrita presentada ante el USTR en el mes de julio de 1993 por el Gobierno de la República (Oficio DM-856-93), no reconoce ninguno de los compromisos y asuntos pendientes en materia de libertad sindical en el seno de la O.I.T.

Conforme a este planteamiento oficial, si bien la ley costarricense requería de algunos ajustes -propios en toda legislación laboral- ninguna de las violaciones acusadas era cierta. A juicio del Gobierno de Costa Rica no existían violaciones importantes a la libertad sindical en el país y la gestión de AFL-CIO debería ser rechazada ad portas.

En apoyo de este planteamiento -plagado de falsedades-concurren diligentemente los sectores empresariales, particularmente la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada (UCCAEP). Esta entidad patronal se integra a una comisión nacional encargada de la defensa del país, y sus más altos representantes acuden presurosos ante las autoridades norteamericanas para evitar cualquier condena. La UCCAEP plantea asumir parte del costo económico de la asesoría legal requerida para las actuaciones ante las autoridades norteamericanas, la cual llegó a estimarse en más de veintidós millones de colones ().

Para el sector empresarial resultaba mejor "invertir", por una única vez, en dicha defensa que la aprobación de la legislación necesaria para dar cumplimiento a los compromisos internacionales. Obviamente, para los empresarios nacionales que así actuaron, la defensa de los intereses de la Patria implicaba únicamente mantener inalterables las ganancias económicas que el SGP les ha generado a lo largo de todos estos años, sin importar las violaciones a los derechos sindicales básicos de los trabajadores costarricenses.

En esa misma línea, los dirigentes empresariales de la UCCAEP expusieron que el fracaso del CST fue exclusiva responsabilidad de los dirigentes sindicales y del gobierno de la República (). Según ellos el respaldar públicamente la solicitud de la AFL-CIO era una buena muestra del bajo "grado de patriotismo" de los dirigentes sindicales ().

Resultó también evidente la coincidencia en este aspecto, entre el sector empresarial y el solidarismo. En el fondo, la posición patronal pretendía una defensa a ultranza de su aliado solidarista. Públicamente los representantes de la UCCAEP se manifestaron contrarios a las reformas propuestas, sobre todo en cuanto limitaran el accionar de las asociaciones solidaristas y rechazando toda posibilidad de garantías para el ejercicio de la libertad sindical () .

Todo lo resuelto por el CLS resultó ignorado en la desesperación empresarial, y se olvidaron de las alabanzas y méritos que según ellos había implicado la Queja 1483.

Por su parte, el solidarismo optó también por la condena a los reclamos sindicales, y asumió abiertamente una oposición a cualquier garantía para el ejercicio de los derechos colectivos así como a la equiparación entre las organizaciones de trabajadores. Un importante sector solidarista se sumó a la condena del sindicalismo, anunciando que de prosperar la gestión de los "serviles sindicatos costarricenses...a ellos debería de pasárseles la factura de su entreguismo y falta de amor a la patria"()

2.3.2 La fragmentación sindical. Por su parte, el movimiento sindical reflejó una abierta imposibilidad de consolidar una posición homogénea ante la nueva coyuntura. Anunciada la gestión de AFL-CIO las organizaciones sindicales no tardaron en anunciar posiciones disímiles e incluso en ocasiones antagónicas.

Una minoría de entidades se manifestaron abiertamente en contra de la gestión sindical, tal el caso de la Asociación Nacional de Educadores () o simplemente optaron por no manifestarse públicamente al respecto. Algunas otras organizaciones sindicales menos representativas, pese a reconocer la insuficiencia de las normas de la legislación laboral, y la no existencia de una verdadera libertad sindical, reclamaron nuevamente su papel formal de interlocutores válidos y rechazaron la gestión.

Este último sector sindical consideró que la denuncia debió formularse y avalarse por "todo el movimiento sindical costarricense", para terminar, en suma, condenando la gestión de AFL-CIO, pues a su juicio "cualquier denuncia que involucre los derechos sindicales de trabajadores costarricenses, debió plantearse en nuestro país y ante los organismos internacionales competentes, tales como la O.I.T. y la O.N.U."()

Es posible que a las posiciones anteriores los llevara el temor de verse tildados de "traidores a la patria" o a involucrarse en una desigual discusión con empresarios y patronos. En todo caso su falta de perspectiva resultó más que evidente, sumándose en muchas ocasiones al discurso empresarial que propugnaba por un falso patriotismo ().

En términos generales, sin embargo, una mayoría de organizaciones sindicales reiteraron sus reclamos por los incumplimientos gubernamentales y por la falta de libertad sindical que afecta a los trabajadores costarricenses. Se llegó incluso a coincidir entre ellas respecto a la necesidad de celebrar un proceso de verdadera concertación que permitiera rápidamente encontrar una solución nacional. En ese sentido se pronunciaron conjunta y públicamente la Confederación de Trabajadores Rerum Novarum, la Asociación Nacional de Empleados Públicos (ANEP), la Central del Movimiento de Trabajadores Costarricenses (CMTC), el Consejo Intermagisterial Asociado (CIMA), la Concertación Sindical Costarricense, y la Federación de Trabajadores de Limón (FETRAL) ()

No obstante la coincidencia en cuanto a la comunicación citada no llegó a concretarse o manifestarse en acciones que involucraran a las bases sindicales y a todas o la mayoría de las dirigencias.

Algunos intentos para coordinar la labor sindical fracasaron ante la inasistencia y/o falta de voluntad de las confederaciones CMTC y CUT principalmente.

Debido a ello, las presiones ejercidas hacia el Poder Legislativo, estuvieron a cargo únicamente de las dirigencias sindicales, sin movilización alguna de los trabajadores. No se logró involucrar en el proceso generado a escala nacional por la gestión de la AFL-CIO, a la mayoría de las organizaciones sindicales nacionales, sino tan sólo a una parte de ellas.

La labor en el plano nacional fue asumida específicamente por FETRAL, ANEP y RERUM NOVARUM, organizaciones que abiertamente manifestaron su respaldo a la gestión de AFL-CIO y que asumieron un papel de defensa de la libertad sindical y de denuncia respecto de la manipulación que sobre el tema hacían los empresarios y el gobierno. En igual sentido ASEPROLA dejó establecido públicamente su conocimiento previo de la gestión y su respaldo a la misma ().

Pero resultó evidente la imposibilidad de avanzar en dirección a la unidad sindical pese a los esfuerzos realizados. No pudo unificarse el discurso sindical, ni levantar una plataforma mínima y unitaria respecto de la legislación laboral requerida en un tema fundamental como la libertad sindical. Los llamados en ese sentido () sólo lograron reunir a las organizaciones señaladas (ANEP-FETRAL-RERUM) pero no a la mayoría del movimiento sindical costarricense.

2.3.3 La opción del cumplimiento parcial. Pese a los ingentes esfuerzos, el discurso gubernamental-empresarial no resultó convincente.Tampoco se obtuvieron las consecuencias esperadas de las visitas reiteradas de empresarios nacionales y altos funcionarios gubernamentales al Departamento de Comercio norteamericano.

La gestión de AFL-CIO continuó su trámite normal ante el USTR y nacionalmente las opiniones comenzaron a dividirse.

No tardó entonces en fortalecerse y prevalecer una opción más racional frente al problema planteado. Conforme a la misma, se requería de la aprobación urgente de algunas reformas legislativas que resultaran satisfactorias a las expectativas sindicales en los Estados Unidos.

En esa dirección apuntan algunas de las manifestaciones del Embajador costarricense ante las Naciones Unidas y el Gobierno Norteamericano (), algunos de los asesores nacionales del propio Ministerio de Trabajo y Seguridad Social () y desde luego, algunos de los sectores sindicales nacionales.

Pero aún quedaba un último intento gubernamental para evadir el tema central. El Poder Ejecutivo y la fracción oficial en la Asamblea Legislativa instauran una Comisión Especial Legislativa que en un plazo muy breve (15 días) dictamine sobre algunas reformas y temas pendientes con OIT y en trámite legislativo (), pero excluyendo el conocimiento de las garantías a la libertad sindical.

Esta Comisión Especial tramitaría lo relativo al incremento de las multas por infracción a la ley laboral, las reformas a la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo, y las reformas a la Ley de Asociaciones Solidaristas.Todos estos proyectos en conocimiento de la Comisión eran propuestas derivadas de la Queja # 1483 y sus antecedentes.

La maniobra gubernamental resultaba evidente. Para los efectos de la gestión de la AFL-CIO, las reformas en trámite en esta Comisión Especial resultaban insuficientes; puesto que si bien resolvían parcialmente sólo algunos de los temas planteados ante el USTR, se omitía el tratamiento del tema central referido a las garantías al ejercicio de la libertad sindical. Se dejaba con ello insatisfecha la pretensión principal dirigida a evitar las represalias -especialmente el despido- por el ejercicio de la actividad sindical en el ámbito de la empresa privada costarricense, pese al reconocimiento expreso de su necesidad.

Atendiendo a la apuntada insuficiencia de los proyectos en trámite, el Poder Ejecutivo se ve obligado a aportar a la discusión legislativa una propuesta adicional elaborada con participación de técnicos de la O.I.T., concretamente del Servicio de Legislación del Trabajo en materia de garantías al ejercicio de la libertad sindical.

 La sola presentación de la propuesta causó un enorme malestar en el sector empresarial, lo que le lleva a distanciarse de las posiciones gubernamentales. A partir de ese momento, las entidades patronales dejan de respaldar los esfuerzos gubernamentales y llegando a acusar una parcialidad del Poder Ejecutivo hacia el movimiento sindical() y un deficiente manejo de los compromisos internacionales () y de la política laboral.

 Este proyecto, estaba orientado al desarrollo de los Convenios en materia de Libertad Sindical ratificados por Costa Rica, y derivaba expresamente de los compromisos asumidos durante el Caso # 1483.

 A pesar de que su texto se encontraba elaborado desde hacía varios meses, y de que en la Conferencia Internacional del Trabajo (Ginebra julio de 1993) y ante el USTR, el propio Ministro de Trabajo anunció su discusión en el ámbito nacional, este se había mantenido en secreto sin ser sometido a consulta de ninguno de los sectores.

 Finalmente, en un lapso muy corto, el día 27 de Octubre de 1993, en la Sesión No. 82 del Plenario Legislativo se aprobaron por unanimidad los proyectos de ley dictaminados también unánimemente en forma positiva por la Comisión Especial, tanto en lo originalmente propuesto (multas, MTSS y Ley Solidarista) como en lo referido a la protección de los derechos sindicales. El Presidente de la República ratifica lo aprobado en su conjunto mediante la firma de la ley No.7360 ().

 Por su parte los patronos costarricenses, sin mostrar complacencia con lo aprobado, terminan admitiendo una evidente derrota política.

La pretensión gubernamental se orientaba, a partir de ese momento, a lograr el rechazo de la gestión de la AFL-CIO ante el USTR. Sin embargo, el escollo principal consiste en la omisión de algunos de los temas centrales, como es el caso de la negociación colectiva, la huelga, y la ratificación de Convenios Internacionales adoptados por la O.I.T.

 Para salvar tal dificultad, el gobierno recurre a la firma de un acuerdo a nivel nacional, en donde se asumen compromisos específicos con un sector del movimiento sindical.

 Este acuerdo fue celebrado el día 8 de noviembre de 1993 entre las organizaciones sindicales FETRAL, RERUM NOVARUM y ANEP y el Poder Ejecutivo. Conforme al mismo el Gobierno asume una serie de compromisos sobre los temas pendientes.

 En lo fundamental, los compromisos estriban en realizar una eventual reglamentación de la ley aprobada, la elaboración del proyecto definitivo y concertado de ley de empleo público, al menos sobre los temas de la huelga y la negociación colectiva, la garantía de la participación sindical en la administración del auxilio de cesantía y el sometimiento de nuevos Convenios de O.I.T. al trámite legislativo.()

 Finalmente el Gobierno logra, con la colaboración sindical por medio del acuerdo indicado, que la AFL-CIO solicite el día 16 de noviembre de 1993 al Gobierno de los Estados Unidos su decisión de retirar la solicitud formulada respecto a Costa Rica.

 Para emitir su comunicación la AFL-CIO toma en consideración los avances efectuados y las garantías de cumplimiento que el propio Gobierno le brinda. Queda claro que se reserva la AFL-CIO "el derecho de reiniciar la petición si las expectativas no se cumplen" en cuanto al respeto de los acuerdos y compromisos asumidos por el Gobierno de Costa Rica.()

2.3.4 La nueva legislación laboral (ley No. 7360). La legislación aprobada por la Asamblea Legislativa se refiere a tres temas centrales. Una adición al Código de Trabajo en relación a las garantías a la libertad sindical; una reforma en materia de multas por infracción a la ley laboral y reformas a la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; y finalmente algunas reformas a la ley solidarista.

 En materia de Libertad Sindical, la Ley No. 7360 adiciona al Título V del Código de Trabajo (De las organizaciones sociales) un nuevo Capítulo III, el cual comprende los nuevos (n) numerales del 363 al 370, relativos a la protección de la actividad sindical. Esta protección, se establece en este Capítulo tanto como protección general en relación a las acciones u omisiones que tiendan a limitar o impedir el ejercicio de los derechos colectivos de los trabajadores, de las coaliciones y de los sindicatos de trabajadores, como una protección específica de la actividad sindical (nuevo (n) art.363 C.T.).

En ambos casos, la competencia administrativa en esta materia, tanto para la investigación como para el establecimiento de la demanda judicial por las violaciones se confiere a la Inspección General de Trabajo (n.364 C.T.)

 La protección específica de la actividad sindical se concreta en una estabilidad laboral relativa, aplicable a diversos grupos de trabajadores (n.art.367C.T.):

 - En primer lugar, a los trabajadores miembros de un sindicato en formación, por un máximo temporal de cuatro meses y en número no mayor de doce trabajadores.

 - En segundo lugar a los dirigentes sindicales en la empresa -una vez constituida la organización- fijándose la regla de uno por los primeros 20 sindicalizados y uno adicional por cada 25 afiliados hasta un máximo de cuatro.Esta estabilidad es por todo el período de ejercicio de sus cargos y hasta 6 meses después.

 - Todos los afiliados sindicales que presenten su candidatura para ser miembros de la junta directiva, por un máximo de tres meses.

- Finalmente y cuando no exista sindicato en la empresa, la protección anterior se aplicará a los representantes libremente elegidos por los trabajadores en iguales plazos y condiciones.

Para los efectos de la protección indicada, la ley elimina la posibilidad del despido incausado, declarándolo nulo e ineficaz (n. art.368C.T.) y facultando al juez de trabajo para que cuando se infrinja la norma se ordene la reinstalación en el puesto de trabajo y el pago de los salarios dejados de percibir por el trabajador. Sólo en el caso de que el perjudicado directo no admita la reinstalación, la indemnización se establece en el equivalente de los salarios caídos o no devengados durante el período de protección no disfrutada.(n. art.368 C.T.)

Tratándose de una estabilidad relativa, en la cual el despido sólo procede por la comisión de faltas graves por el trabajador, la ley establece además de las causales del artículo 81 del Código de Trabajo, una serie de conductas que autorizan el despido sin responsabilidad patronal.()

Finalmente, en protección de la negociación colectiva, y orientando ésta hacia la participación sindical, la ley establece, que existiendo en la empresa un sindicato con una afiliación superior a la mitad más uno de los trabajadores, se prohíbe cualquier negociación colectiva que excluya a dicha organización.

Se trata de una fijación de titularidad sindical de la negociación colectiva, según la cual ningún instrumento suscrito en contra de lo dispuesto por esta regla será homologado por la autoridad administrativa, ni podrá ser opuesto a la organización sindical.

Un segundo tema objeto de reforma en la nueva ley es la regulación sobre las infracciones a la ley laboral. La Ley 7360 reforma las Secciones II y III del capítulo Unico del Título X del Código de Trabajo, y los artículos 43 a 45 de la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (Ley No. 1860).

Los aspectos fundamentales de la reforma habían sido definidos en el seno del CLS al resolver la Queja No. 1483,llamando la atención en relación con la necesidad de actualizar las multas por infracción a la ley laboral. Lo aprobado contiene un avance mayor al resolver también algunos aspectos no relacionados con el monto económico de la sanción de las infracciones laborales e incluso establecer nuevas reglas respecto de la competencia conciliatoria de las autoridades administrativas en los conflictos de trabajo.

Respecto de la actualización de las multas debe señalarse que una de las debilidades evidentes de la legislación costarricense había sido fijada por años en el bajo monto de las multas por infracción a la ley laboral. Así lo había indicado en su oportunidad la Misión de Contactos Directos en su informe (1991).

El proyecto gubernamental aprobado opta por una determinación de la cuantía de la sanción (multa) en relación con el "salario mínimo mensual aplicable a la actividad específica de la empresa de que se trate" (n.art.614 C.T.) Para ello se establece una tabla de sanciones que inicia con una sanción menor de uno a tres salarios y finaliza con la sanción máxima de veinte a veintitrés salarios.

Conforme a esta nueva regla, el monto de la sanción se ajustará en la medida en que se ajusten los salarios mínimos de cada actividad mediante el correspondiente decreto ejecutivo previsto en la ley () y en cumplimiento del principio constitucional. Así mismo, la nueva modalidad permite al juez, al prescindirse de las fijaciones uniformes o únicas, tomar en consideración la gravedad de la falta y la cantidad de trabajadores al momento de imponer la sanción económica (n. art. 615 C.T.).

Si bien resulta fundamental un sistema de fijación del monto de las sanciones económicas que permita la actualización automática de las mismas, la ley regula adicionalmente otros aspectos importantes.

Se establecen como faltas punibles las "acciones u omisiones en que incurran los empleadores, los trabajadores, o sus respectivas organizaciones, que violen las normas previstas en los convenios adoptados por la Organización Internacional del Trabajo, ratificados...y las normas previstas en este Código y en las leyes de seguridad social" (n. art.608 C.T.).

Obviamente el enunciado en esta materia es técnicamente impecable y lo genérico de los sujetos deja incluso abierta la posibilidad de imponer sanciones económicas a organizaciones de trabajadores no consideradas hasta ahora como sujetos de los procedimientos por infracción a la ley.

También la reforma se encarga de dejar establecida la obligación de que al imponer la sanción económica la autoridad judicial ordene "la restitución de los derechos violados, la reparación del daño causado y las medidas necesarias que conduzcan a tales fines" (n. art.610 C.T.) mediante los procedimientos de ejecución de sentencia.

En lo que se refiere a la reforma de la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (LOMTSS) la ley 7360 reforma algunos aspectos de la comparecencia conciliatoria en sede administrativa.

Sin que la asistencia a la misma se convierta en obligatoria para las partes, en los conflictos de trabajo se sanciona al patrono que no concurra con una presunción de certeza respecto de los hechos que generan el reclamo o aquellos de descargo si es la parte trabajadora quien no comparece (n. art.44 LOMTSS).

La regla tiene importancia sobre todo en relación con los temas derivados de la negociación colectiva y a la negativa patronal a suscribir el instrumento colectivo con la organización sindical que se ajuste a los requerimientos numéricos exigidos.

En el caso de los conflictos individuales de trabajo, la sola presencia de una de las partes confiere al acta final que se levante el carácter de prueba muy calificada para todos los efectos" (n. art. 45 LOMTSS)

Finalmente, atendiendo parcialmente a las obligaciones pendientes con el CLS la nueva ley 7360 realiza dos modificaciones relacionadas con las asociaciones solidaristas.

 Tal y como había sido indicado expresamente en el CLS e incluido en el Informe de la Misión de Contactos Directos (1991), una de las discriminaciones existentes en la ley costarricense en perjuicio del sindicalismo, consistía en el número de 20 trabajadores requerido para su constitución.

 El proyecto gubernamental que originó la ley 7360 pretendía aumentar entonces la cantidad de trabajadores requerido para la constitución de una organización solidarista a veinte personas, equiparando ambas entidades. Las presiones solidaristas en la Asamblea Legislativa, variaron esa intención. Finalmente se modificó el Código de Trabajo y se redujo la cantidad de trabajadores en el acto constitutivo del sindicato a 12 personas.(n.art. 343 C.T.) En ese sentido ambas organizaciones fueron equiparadas respecto a ese tema.

  2.4 La sentencia de la Sala Constitucional Antes de la aprobación legislativa apuntada (Ley 7360) la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (SC) emite una sentencia sobre el tema de la libertad sindical y específicamente sobre la protección de los representantes de los trabajadores.

 Se trata de la sentencia No. 5000-93 de las 10:09 horas del 8 de octubre de 1993. La sentencia se emite en virtud de un recurso de amparo interpuesto por Luis Pablo Zúñiga, dirigente sindical y Secretario de Asuntos Jurídicos de la Federación Nacional de Trabajadores Agrícolas y de Plantaciones (FENTRAP), en favor de tres dirigentes sindicales despedidos -con el pago de prestaciones- de la empresa Compañía Bananera Cocobola S.A.

 No cabe duda de que la sentencia en mención reflejó en su oportunidad, una evidente conexión entre los intereses del Poder Ejecutivo y la Sala Constitucional. En ese sentido, la sentencia pretende desestimular la aprobación de la ley en ciernes, ratificando la apreciación gubernamental de que en el ordenamiento costarricense no se requería de ninguna ley especial sobre la materia.

 Pero independientemente de las eventuales motivaciones, es lo cierto que se trata de una sentencia de trascendencia histórica.

 Conforme a lo resuelto una serie de instrumentos internacionales ratificados por Costa Rica, garantizan a los trabajadores el derecho de asociación; tales como la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

 Junto a todos los instrumentos indicados, la Sala Constitucional ubica el Convenio No. 135 de la Organización Internacional del Trabajo (Ley No. 5.968) relativo a la protección y facilidades que deben otorgarse a los representantes de los trabajadores en la empresa.

 Del marco normativo descrito, la Sala Constitucional deriva la existencia de una protección o "fuero" especial, tanto para los representantes de los trabajadores como para los trabajadores mismos.

 Conforme a ello, los "líderes" o representantes de los trabajadores no pueden ser despedidos por simple decisión patronal mientras ostenten su mandato.

 En ese sentido, resulta inaplicable a los representantes de los trabajadores -durante la vigencia de su representación- la facultad que establece la ley ordinaria laboral de proceder al despido incausado, aún con el pago de las indemnizaciones correspondientes.Pese a reconocerse la posibilidad de reorganización de la empresa, la misma no implica -según la sentencia- la posibilidad de despedir a los representantes de los trabajadores.

 En relación con la libertad sindical, la sentencia amplía aún más sus criterios. Se establece que conforme a las normas constitucionales (art. 60 C.P.), y según lo dispuesto por el Convenio No. 98 de la O.I.T., Convenio relativo a la aplicación de los principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva (Ley No. 2.561), y el Convenio 87, relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación, no resulta admisible el despido incausado de los dirigentes sindicales, el cual sólo procede cuando exista una falta grave de su parte.

 En ese sentido se declara nula la autorización legal de despedir sin justificación, cuando se trate de la terminación de la relación laboral de los representantes de los trabajadores "debidamente registrados ante el órgano público" correspondiente, para evitar desarticular o impedir el funcionamiento de la organización sindical.

 De todo lo expuesto, la Sala concluye que los representantes de los trabajadores, ya se trate de representantes sindicales o representantes electos por los trabajadores, no pueden ser afectados por el despido incausado o injustificado, pues todos ellos gozan de un "fuero especial" de protección.

 A pesar de no encontrarse en discusión, la Sala también resuelve el punto en cuanto a los trabajadores que no ostentan el carácter de representantes, sino que son simples afiliados sindicales.

 Conforme a su criterio, también estos gozan de una protección especial, en el sentido de que su despido no puede obedecer expresa o tácitamente a su condición de afiliados sindicales, pues en tal caso se violentarían también los derechos garantizados por todo el ordenamiento jurídico expuesto. Atendiendo a esa protección tampoco podría despedírseles con el pago de las indemnizaciones correspondientes, si la motivación patronal - expresa o tácita - es impedir el libre funcionamiento de la organización sindical.

 Evidentemente la sentencia en examen es de mucho mayor amplitud e importancia que la propia ley 7360. Se resuelven en ella, de un tajo, no sólo las antiguas pretensiones sindicales respecto de una protección efectiva, sino también la protección genérica para todos los representantes de los trabajadores - aún los no sindicales - declarando nulo el despido que pretenda evitar la defensa del interés colectivo.

 Junto a todo ello, la Sala declaró que todo lo dispuesto en su sentencia resulta de aplicación general y obligatoria, generalizando su sentencia conforme a las atribuciones que le confiere la ley.

 IV. UNA VALORACION PRELIMINAR.

  El Código de Trabajo costarricense, aprobado en setiembre de 1943, fue modificado en la década de los ochenta para reformar totalmente el Título IV relativo a la protección de los trabajadores durante el ejercicio del trabajo (Ley de riesgos del trabajo (). En lo restante, la legislación ordinaria laboral había tenido sólo pequeñas modificaciones, en su mayoría ubicadas en el campo del derecho individual del trabajo.

En materia colectiva de trabajo, pocas reformas se produjeron en los cincuenta años transcurridos desde su aprobación inicial. La última de ellas, que tuvo poca trascendencia práctica, fue la adición de un párrafo final al artículo 54 del Código de Trabajo, también en 1982.()

Bien puede afirmarse entonces que la legislación laboral costarricense -en el ámbito colectivo- no había tenido en los últimos años una modificación de la importancia y trascendencia de la Ley No. 7360.

Si junto a las regulaciones de la nueva Ley (No.7360) se tiene presente el contenido de la sentencia 5000-93 en lo que se refiere a la Libertad Sindical, no cabe duda de que nos encontramos en presencia de toda una nueva realidad.

Todo ello amerita una primera valoración, que con los riesgos que acosan a todas los primeros intentos, creo importante realizar.

Las modificaciones se refieren a tres temas básicos. La protección de los trabajadores en relación con las prácticas patronales que tienden a evitar el ejercicio de la libertad sindical,y los derechos colectivos,(3.1) tema en el que tiene también una incidencia directa la sentencia 5000-93; la nueva fijación de las multas por infracción a la ley laboral (3.2) y las reformas a la ley solidarista que pretenden deslindar las funciones entre las organizaciones laborales (3.3).

3.1 Protección de la libertad sindical. El contenido fundamental de la nueva ley es, sin duda, la protección de la libertad sindical.

Esta materia debe analizarse en dos planos. En primer lugar, en relación con lo que puede llamarse la protección genérica (no exclusivamente sindical), (3.1.1) y en segundo lugar aquella protección que se aplica específicamente a las organizaciones sindicales y a sus activistas (3.1.2).

3.1.1 La protección genérica. La ley No. 7360 establece una prohibición genérica que posiblemente por la celeridad de su discusión y aprobación pasó desapercibida. Sin embargo, a mi juicio, en toda la reforma es uno de los aspectos -sino el que más- de mayor importancia.

Conforme al nuevo texto (n.art 363 C.T.), se prohíbe toda acción u omisión que tienda a afectar el ejercicio de los derechos colectivos de los trabajadores, sindicatos o coaliciones de trabajadores.

Lo anterior es complementado por el párrafo final de la norma citada, según el cual las acciones u omisiones patronales indicadas y los actos que de ellas se originen serán "absolutamente" nulos e ineficaces.

Como se indicó, el texto en comentario resulta trascendental en el marco de toda la reforma. Su contenido -desapercibido por los propios interesados- requiere profundizarse en detalle.

3.1.1.1 Derechos colectivos. Conforme a la nueva regla se protege mucho más que la actividad de constitución o promoción sindical. También se protege el ejercicio de la huelga y de la negociación colectiva, derechos colectivos indudables que se entiende integran la libertad sindical.

De tal manera, no estamos en presencia de una protección referida únicamente a las organizaciones sindicales o a los activistas sindicales.

De manera mucho más genérica, la protección -y con ello la nulidad e ineficacia de las actuaciones y omisiones- abarca también a entidades no necesariamente sindicales, tales como las coaliciones y delegaciones de trabajadores.

Estas entidades no sindicales pueden ser nombradas ya sea para la negociación colectiva, como es el caso del arreglo directo, o bien para el ejercicio de los procedimientos de conciliación en materia colectiva que bien podría conducir a la declaratoria de huelga legal.

Lo que resulta fundamental y debe resaltarse, es que no se trata de una protección exclusivamente sindical, sino más bien de una protección genérica que abarca, tanto la actividad sindical típica de constitución y promoción, como el ejercicio de los derechos colectivos de huelga y negociación colectiva; derechos que pueden ser ejercidos o activados en nuestro ordenamiento incluso sin la participación sindical. Tal es el caso de la huelga legal, del arreglo directo, y de los procedimientos judiciales de conciliación y arbitraje en materia colectiva, en los cuales el titular de los procedimientos es una delegación nombrada por los propios trabajadores interesados.

La sentencia 5000-93 abona también en esta dirección correctamente, al plantear que una protección general se encuentra vigente y se aplica para todos los representantes de los trabajadores, independientemente de su nombramiento sindical o derivado directamente de la colectividad de los trabajadores.

No puede existir duda entonces en cuanto a la prohibición absoluta que afecta el despido (y otras acciones u omisiones) en perjuicio de los representantes de los trabajadores, y el cual había sido anunciado ya por la sentencia 5000-93.

3.1.1.2 Restitución del derecho. El nuevo artículo 363 se encuentra íntimamente ligado con la también nueva regulación respecto de las infracciones a la ley laboral.

 Esta relación resulta evidente si se repara en que la violación de las normas de los Convenios Internacionales ratificados se establece expresamente como una "falta punible" (n.art.608) junto a la regla expresa, según la cual, al imponer la multa respectiva la "sentencia deberá disponer, ineludiblemente, la restitución de los derechos violados, la reparación del daño causado y las medidas necesarias que conduzcan a tales fines" (n.art.610 C.T.).

 Esta nueva regulación resulta también, sin duda, trascendental. A partir de la misma no existe ningún impedimento para que, producido el despido antisindical, y/o cualquier otra represalia por el ejercicio de la libertad sindical y los derechos colectivos que la integran, consagrados en los Convenios 87, 98 y 135, se ordene por el juez de trabajo la reparación inmediata del daño causado y con ello, cuando corresponda, la reinstalación al puesto de trabajo.

 En este sentido la reforma legislativa resuelve de un tajo -entre otros- un antiguo problema práctico, que sólo jurisprudencialmente en los últimos años había venido obteniendo alguna solución, referido al despido de los miembros de las coaliciones de trabajadores en los procedimientos de conciliación judicial.

 Pero en su conjunto, la protección que se establece correcta y nítidamente en los artículos citados de la nueva ley da cumplimiento por sí solo a uno de los principales y mas antiguos señalamientos del CLS y la CEACR de la O.I.T. en cuanto a evitar las represalias por el ejercicio de la actividad sindical en el ordenamiento costarricense.

  3.1.2 La protección específica. Como un complemento a la protección general ya indicada, la ley No. 7360 establece un conjunto de regulaciones adicionales, específicamente en tutela de los afiliados y dirigentes sindicales.

 En esta materia lo aprobado se aleja bastante de las expectativas de algunos sectores sindicales. Ello les llevó incluso a rechazar abiertamente las regulaciones de la nueva ley, ya sea por considerarlas "insuficientes" (3.1.2.1) en su conjunto o bien por entender que se amplían "las causales de despido" (3.1.2.2).

  3.1.2.1 Proceso constitutivo. La regulación en materia de protección a la constitución de la organización sindical efectivamente puede no ser todo lo amplia que se deseara. Pero me parece un error no admitir que la misma es un avance importante.

 Como ya se indicó, la ley concede una regla de estabilidad laboral aplicable a distintos niveles de trabajadores.

 En lo que se refiere al sindicato en formación la estabilidad aplica a un máximo de veinte trabajadores. La protección es por un período no mayor de cuatro meses, y los propios interesados deben comunicar fehacientemente la lista de trabajadores protegidos al Ministerio de Trabajo y al patrono (n. art.367 C.T.).

 Esa disposición permite -sin lugar a dudas- la constitución de las organizaciones sindicales de empresa, máxime que para ello actualmente sólo se requiere de la participación en el acto constitutivo de doce trabajadores.

 A mi juicio, el acceso sindical a la empresa, independientemente del número total de trabajadores de la misma, se encuentra garantizado cuando se trate de la constitución de un sindicato de empresa.

 Debe tomarse en consideración que no existe ninguna limitación en cuanto al número o cantidad de sindicatos que pueden constituirse simultáneamente por empresa, ni se restringen las posibilidades de que los sindicatos de carácter industrial, que afilian a trabajadores de distintas empresas de la misma rama o actividad, puedan recurrir a la protección establecida sólo para evitar el despido y sin una verdadera intención constitutiva.

 La estabilidad contenida en la ley se amplía a la actividad sindical una vez constituida la organización. Según el texto de la ley tal estabilidad alcanza a un dirigente por los primeros veinte sindicalizados y uno por cada veinticinco sindicalizados adicionales hasta un máximo de cuatro, así como a los candidatos -sin límite- durante tres meses.

 En este caso la referencia a 20 trabajadores es obviamente un error legislativo, puesto que el texto se preparó sin considerar la modificación aprobada del artículo 343 del Código de Trabajo, según la cual el número mínimo de trabajadores para constituir un sindicato ha sido reducido a doce trabajadores.

 La pretensión de quienes sostienen la necesidad de una estabilidad laboral para todos los dirigentes encuentra solución en la jurisprudencia constitucional ya comentada. Es este uno de los aspectos que en mayor grado quedan complementados y resueltos con lo dispuesto por la sentencia 5000-93 de la Sala Constitucional.

 Conforme a la sentencia la protección de estabilidad de la ley quedaría ampliada, resultando aplicable a todos los dirigentes sindicales en la empresa e incluso a los afiliados de base en la misma. En ese sentido ninguno de ellos podría ser despedido sin que exista justa causa que autorice la terminación de la relación laboral.

  3.1.2.2. Las causales de despido. Ya hemos indicado que la estabilidad comprendida en la ley es lo que en doctrina se conoce como una estabilidad laboral relativa. Conforme a la misma, el despido sólo procede cuando el trabajador protegido incurra en una conducta que el ordenamiento define como causal de despido.

 A primera vista, la norma de la nueva ley (n. art. 369 C.T.) parece contener una grave imprecisión conceptual. La misma, pese a ser advertida por algunos durante el proceso de elaboración legislativa, no pudo ser evitada.

 La celeridad, y fundamentalmente la imposibilidad de introducir reformas al texto original impidieron su corrección. Pareciera que se parte en la nueva ley de una concepción según la cual el actual artículo 81 del Código de Trabajo establece "todas" las causales de despido posibles en el ordenamiento costarricense.

 Pero en verdad, el artículo 81 citado es una norma abierta ("númerus apertus") en cuanto en su inciso l establece una causal de despido genérica, al indicar que procede el despido disciplinario "cuando el trabajador incurra en cualquier otra falta grave a las obligaciones que le imponga el contrato" (). De tal forma, cualquier conducta aún sin ajustarse a los incisos previos (del a al k) justificaría el despido siempre y cuando encuadre como un incumplimiento contractual grave.

 Suficiente y largamente ha elaborado la doctrina laboral () y la jurisprudencia nacional respecto de este tema.

El enunciado de "nuevas" o adicionales causales de despido contenido en el texto de la nueva ley () podría carecer de sentido o bien resultar innecesario.

 Las conductas descritas en este nuevo artículo 369 están muy lejos de ser nuevas causales de despido como se pretende. De incurrir en las mismas el trabajador (o el dirigente sindical) siempre han sido consideradas faltas graves que autorizan el despido sin responsabilidad patronal.

 Planteando la misma regla de otra forma, habría que admitir que independientemente del nuevo texto de la ley, esas conductas serían siempre faltas graves, por aplicación del inciso l del artículo 81 citado.

 Ahora bien, el aparente error conceptual indicado obliga a una precisión adicional que me parece muy importante.

 Admitido que en los casos de los trabajadores protegidos por la nueva ley la relación laboral sólo puede terminar por despido con justa causa o causal, habría que encontrar sentido al enunciado del artículo 369 en comentario.

 Abona lo anterior la regla de que las disposiciones legislativas no carecen nunca de sentido, y algo debe haber pretendido el legislador en su texto. Pese a que tal precisión tendrá que ser resuelta por la jurisprudencia, me atrevo a adelantar una posible interpretación.

 En mi criterio, los dirigentes y trabajadores protegidos por la regla de estabilidad laboral relativa del artículo 367 del Código de Trabajo, sólo pueden ser despedidos cuando incurran en alguna de las faltas graves enunciadas en el artículo 81 (incisos a al l) y por el nuevo artículo 369 (incisos a al e). Ello no haría desaparecer la noción de falta grave del ordenamiento, pero excluiría para el caso otras conductas no comprendidas en las normas indicadas, como podría ser el antiguo enunciado que autorizaba el despido sin responsabilidad patronal, en el caso de la huelga ilegal (antiguo art. 370).

De todas formas, y pese a la labor que espera a la jurisprudencia laboral en relación al tema, lo cierto es que no se están creando nuevas causales de despido como algunos señalaron equivocadamente.

  3.2 La infracción a las normas laborales. La ley 7360 regula también los temas de las infracciones a la ley laboral, y las atribuciones de la autoridad administrativa el cual tiene -como se indicó- innegable relación con la Queja No. 1483 tramitada ante el CLS.(3.2.1) y a partir de las nuevas normas la gestión sindical en la materia (3.2.2)

  3.2.1 La infracción a normas de los Convenios ratificados. Una primera valoración sobre este aspecto obliga a insistir en lo oportuno de fijar como conductas sancionables la infracción de las normas de los Convenios Internacionales de la O.I.T. ratificados por el país. Con el enunciado en ese sentido que contiene la ley (n. art. 608 C.T.) se refuerza la vigencia de tales instrumentos, los cuales de todas formas, han tenido desde antes un rango superior a la ley ordinaria.

 Lo fundamental, sin embargo, de la reforma se encuentra en la obligación ineludible del juez de trabajo, que impone la sanción o multa, de disponer en sentencia "la restitución de los derechos violados, la reparación del daño causado y las medidas necesarias que conduzcan a tales fines" (n. art.610 C.T.)

 Tanto en materia de libertad sindical y derechos colectivos, en donde opera una expresa nulidad absoluta (n.art. 363 C.T.), como en función de los restantes derechos de los trabajadores, la nueva regla obliga a una efectiva reparación del daño causado. Obviamente, cuando se trate del despido del trabajador no debería existir impedimento alguno para que se ordene la reinstalación en el puesto de trabajo en aplicación de la nueva norma.

 Desde luego que las nuevas reglas -entendidas en la forma descrita- constituyen un avance muy importante respecto a la vigencia de las normas laborales.

 Junto a lo expuesto debe tomarse en consideración la nueva modalidad de fijación de los montos de las multas por infracción a la ley laboral.

 El sistema fijado en la Ley 7360 resulta mucho más moderno que el de multas fijas vigente hasta ahora, y que se desactualizó desde hace muchos años.

 En este aspecto un reparo, que aunque advertido en tiempo no fue posible corregir en el seno legislativo, consiste en el señalamiento de que en muchas ocasiones las actividades perjudicadas por la infracción a la ley laboral no cuentan con la correlativa fijación salarial en el respectivo decreto ejecutivo. En tal evento la nueva ley no resuelve la omisión apuntada ().

 Si se toma en consideración además la tendencia a reducir paulatinamente la cantidad de actividades que cuenta en el decreto ejecutivo con fijación salarial, cada vez serían más las infracciones que no tendrían su equivalente actividad específica en el decreto para efectos de fijar monto de la sanción. Es de esperar que la jurisprudencia fije en estos casos el salario de la ocupación en relación con aquel de mayor similitud en el decreto o el más alto monto de la actividad de que se trate.

 Sin embargo ese tan sólo es un supuesto y una razón de más para que por parte de los trabajadores y sus organizaciones se insista en la necesidad de ampliar la fijación de salarios mínimos, abarcando la mayor cantidad de ocupaciones y actividades empresariales posibles.

 Finalmente y como consecuencia de la nueva regulación se produjo la derogatoria de una serie de normas del Código de Trabajo en las que se establecían multas fijas para infracciones determinadas. Tal fue el caso de las antiguas multas de cien a mil colones (art. 134 C.T.), de 500 a 12.000 colones (art. 298, párrafo 2), de 1.000 a 5.000 colones (art. 299 párrafo 2).

 No obstante, la derogatoria del párrafo segundo del artículo 299 ha causado una confusión adicional (). Al derogarse pura y simplemente el párrafo 2 indicado, algunos han entendido que la ley 7360 hace desaparecer también la posibilidad de que los funcionarios y miembros del Consejo de Salud Ocupacional (CSO) recurran a la Fuerza Pública para lograr el ingreso a los lugares de trabajo en donde se incurre en violaciones a las disposiciones de protección en materia de salud ocupacional.

 A mi juicio -pese a la evidente deficiencia técnica- la preocupación resulta infundada. En esta materia, la ley 7360 sólo deroga las multas fijas, no así las restantes regulaciones de los párrafos mencionados. En virtud de ello, el párrafo 2 del artículo 299 del Código de Trabajo continúa vigente en lo que no se refiere a las multas fijas de mil a cinco mil colones, pues dichas multas en adelante deberán fijarse conforme a la nueva modalidad de fijación establecida.

 Igual razonamiento se aplicaría para las restantes derogatorias, las cuales deben entenderse referidas únicamente en cuanto establezcan multas fijas.

  3.2.2 La gestión sindical en materia de infracciones. La verdadera comprensión sindical de lo expuesto, debe conducir a un replanteamiento en torno al tema de las infracciones a la ley laboral.

Las nuevas regulaciones posibilitan un mucho mejor control sobre la aplicación de las normas laborales. Ese control sin embargo no debe dejarse en manos exclusivamente de las autoridades administrativas. Las organizaciones sindicales deben asumir un papel activo en esta materia, promoviendo las denuncias por parte de los trabajadores afectados.

 Salvo excepciones, hasta ahora las organizaciones sindicales han recurrido en muy pocas ocasiones a la denuncia judicial de las infracciones.

 Por lo general, las denuncias se formulan en sede administrativa, a la espera de que sea la autoridad laboral (MTSS) quien establezca la correspondiente gestión judicial.

 Pero más que la solicitud de intervención en función de que la Inspección General del Ministerio de Trabajo formule la correspondiente denuncia, parece más conveniente que la gestión se formule solicitando la convocatoria del patrono infractor a la audiencia de conciliación administrativa correspondiente.

 Justifica lo anterior, el hecho de que la nueva ley confiere una presunción de certeza del acta administrativa y en los conflictos individuales de trabajo el carácter de prueba muy calificada cuando el patrono no asista. Si en esta instancia no se resuelve la infracción, puede optarse por la denuncia directa del trabajador afectado ante la autoridad judicial.

 En definitiva es de esperar que a partir de la nueva ley se incremente la formulación directa de las denuncias ante la autoridad judicial por parte de los mismos trabajadores, sobre todo tomando en consideración las atribuciones que se confieren a la autoridad judicial y el nuevo monto de las multas. En ello el papel de las organizaciones sindicales puede ser sin duda muy importante.

  3.3 El tema de la actividad solidarista. Es en esta materia en donde considero existen mayores deficiencias en la ley 7360 aprobada.

 La obligación de evitar la intromisión solidarista en la negociación colectiva,(3.3.1) deslindar claramente los campos entre las organizaciones solidaristas y sindicales (3.3.2), así como el eliminar un trato desfavorable o discriminatorio del movimiento sindical -respecto del solidarismo- (3.3.3), fueron obligaciones impuestas al país en la Queja No. 1483. Sin embargo, no parece haberse cumplido debidamente con ello.

 En este aspecto la reforma incurre en graves deficiencias de orden técnico, que obligan para su comprensión a una labor de interpretación de las normas aparte de que omite una serie de temas que continúan entonces en el listado de asuntos pendientes respecto de la O.I.T.

  3.3.1 Las prohibiciones respecto a la negociación colectiva. La nueva ley establece dos prohibiciones adicionales a las entidades solidaristas, sus órganos de dirección y administración y a sus representantes legales (n. incisos d y e del art.8)

 El enunciado de la reforma en este aspecto es francamente deficiente. Establecer una prohibición específica para que las asociaciones solidaristas no suscriban convenciones colectivas y/o arreglos directos no tiene mayor sentido si se parte de que por disposición de la ley costarricense desde hace cincuenta años, la titularidad de ambos instrumentos compete exclusivamente a un Comité Permanente de Trabajadores (arreglo directo) y a la organización sindical en el caso de la Convención Colectiva de Trabajo.

 Una correcta interpretación de la reforma debe orientarse en otro sentido. Conforme a la voluntad del legislador, reflejada tanto en la exposición de motivos como en la discusión legislativa misma, la ley pretende evitar por parte del solidarismo cualquier tipo de actuaciones y negociaciones en el ámbito colectivo de la relación laboral.

Conforme a lo expuesto, la ley está señalando una imposibilidad absoluta para que estas entidades mixtas, que conforme a lo resuelto en la Queja No. 1483 carecen de una representaci&oa