Al igual que durante los últimos años, el movimiento sindical centroamericano mantiene como una de sus reivindicaciones centrales y permanentes, la ampliación y consolidación de la libertad sindical como un derecho fundamental de todos los trabajadores. No obstante, tales requerimientos continúan por lo general siendo parte de las propuestas nacionales, sin lograr integrarse en un planteamiento sólido y unitario en el plano regional.

En la actual coyuntura, los sectores dominantes continúan implementando una estrategia de armonización dirigida hacia la homologación de las condiciones de trabajo en toda el área. Tales pretensiones, generadas y condicionadas por la implementación de un nuevo modelo económico en la región, no contemplan - desde la perspectiva empresarial - la ampliación o consolidación de los derechos colectivos, y menos aún de la Libertad Sindical como el más importante de ellos.

Abordar desde la perspectiva de los trabajadores y sus organizaciones, el tema de la armonización laboral - como respuesta a las indicadas pretensiones empresariales y gubernamentales - supone sin embargo, más que la elaboración de una propuesta de Código Laboral uniforme para todo Centroamérica. Supone por el contrario, la definición y desarrollo de contenido de un conjunto de temas fundamentales para las organizaciones sindicales. Entre tales temas, sin lugar a dudas la libertad sindical ocupa siempre un espacio de primer orden.

Tal apreciación obliga a la elaboración de una propuesta sindical que contemple varios factores: en primer lugar, es obvio que se requiere una valoración objetiva de las regulaciones legislativas existentes, máxime las modificaciones que en esta materia se han producido en algunos países durante los últimos años. Esa valoración debe comprender, además, y en la medida de lo posible el análisis comparativo con los principales instrumentos internacionales de la OIT en el tema, las definiciones de los órganos de control y las apreciaciones de los dirigentes sindicales sobre los niveles de cumplimiento efectivo en cada realidad.

En segundo lugar, y a partir de ese diagnóstico inicial, se contará con un insumo importante para avanzar en la elaboración de una propuesta mucho más sólida y uniforme en el plano regional, sobre los contenidos básicos del tema. Tal propuesta resulta necesaria no sólo en el marco de la integración centroamericana, sino también como una propuesta que pueda ser desarrollada en cada plano nacional.

Cumplir con ambos requerimientos en una sola investigación no ha sido posible. Por esa razón, en este primer trabajo se aborda sólo la primera etapa de diagnóstico, como un requerimiento previo de lo que sería, en una etapa posterior, la elaboración de una propuesta regional sobre el tema.

Esta investigación se dirige entonces a satisfacer el requerimiento del diagnóstico de la realidad centroamericana en materia de libertad sindical, a partir de un examen de contenido, amplio y crítico, de esa libertad fundamental. Se trata tanto su plano individual como colectivo, aunque debe advertirse que algunos temas o contenidos específicos, como es el caso de la huelga y la negociación colectiva, no han sido considerados en el análisis y quedan también como pendientes para futuros trabajos.

Pese a todo lo anterior, la investigación ha pretendido cubrir de manera profunda y detallada lo relativo al derecho de fundación,(adquisición de personalidad, depósito de estatutos, responsabilidad, etc.) el derecho de afiliación, y lo que es fundamental, la protección de la libertad sindical. Junto a todo ello, se han integrado los resultados de los talleres nacionales, efectuados en cada país durante los meses de marzo - abril de 1997, ampliando el análisis comparativo y sobre todo del nivel de aplicación efectiva. En igual sentido han sido consideradas algunas investigaciones anteriores, particularmente aquellas que han sido desarrolladas desde la perspectiva sindical (Los derechos sindicales en Centroamérica, 1990).

La libertad sindical, como derecho fundamental, encuentra amplio reconocimiento en el ordenamiento jurídico centroamericano. Este reconocimiento se produce tanto en los instrumentos nacionales como en las normas de cada país. En uno y otro ámbito se le reconoce como un derecho básico de los individuos.

En lo relativo al plano internacional, el reconocimiento puede incluso diferenciarse atendiendo al carácter general o específico de los instrumentos en que se establece.

1. Los instrumentos generales. La Declaración Universal de Derechos del Hombre de la O.N.U. (París, 10 de diciembre de 1948), establece el derecho de "toda persona ...de fundar con otros sindicatos y de afiliarse a éstos para la defensa de sus intereses" (art. 23, apartado 4).

En el mismo orden, aunque en referencia al derecho general de asociarse, se encuentra la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre" (Bogotá, mayo de 1948), la que en su artículo XXII señala que "toda persona tiene el derecho de asociarse con otros para promover, ejercer y proteger sus intereses legítimos, de orden político, económico, religioso, social, cultural, profesional, sindical o de cualquier otro orden"

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (New York, diciembre de 1966), en su artículo 2 establece el derecho de todas las personas " a fundar sindicatos y afiliarse a ellos para la protección de sus intereses ..." admitiendo como las únicas restricciones posibles aquellas que deriven de la necesidad de proteger la seguridad nacional, el orden público, o las libertades y derechos de los demás.

La Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José, Noviembre de 1969) establece en su artículo 16, por su parte, que "todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquier índole".

2. Los instrumentos específicos. Adicionalmente, y también con el rango de regulaciones internacionales, se encuentran los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo.

Los dos principales instrumentos de la O.I.T. que tratan el tema de la libertad sindical son el Número 87, Relativo a la Libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación (1948), y el Convenio Núm. 98, Relativo a la aplicación de los principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva (1949).

Estos dos Convenios se consideran como las regulaciones básicas emitidas por la Conferencia Internacional del Trabajo en materia de libertad sindical. Ambos instrumentos revisten particular importancia en el marco de un análisis de la libertad sindical en la región, por cuanto han sido ratificados por todos los países de Centro América, con excepción de la República de El Salvador. Su complemento y referencia obligada lo constituyen los criterios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, criterios éstos a los cuales la doctrina les confiere el carácter de jurisprudencia en la materia; así mismo, deben tenerse en consideración los informes y resoluciones de otros órganos de control de la libertad sindical, que permiten una correcta determinación del contenido de la libertad sindical.

Adicionalmente, existen un conjunto de Convenios y Recomendaciones de la OIT referidos también a la libertad sindical ya sea respecto de algunos de sus contenidos o para actividades y sectores específicos, que terminan de conformar un marco normativo internacional muy importante. Entre estos, cabe citar los Convenios Núm. 135 y la Recomendación Núm. 143, sobre los Representantes de los trabajadores, (1971), el Convenio Núm. 154 (Negociación colectiva, 1981), así como todos aquellos otros instrumentos que, referidos a actividades específicas, contienen normas relativas a la libertad sindical, como es el caso del Convenio Núm. 151 sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública y la Recomendación (Núm. 159), 1978 (Relaciones de trabajo en la administración Pública), y el Convenio Núm. 141 y la Recomendacion Núm.149 sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975. (Libertad Sindical y Negociación Colectiva, pág. 3)

En el plano nacional, la libertad sindical encuentra sus regulaciones fundamentales en dos niveles del ordenamiento. Usualmente, en las Constituciones Políticas se hace normalmente una referencia a esta libertad fundamental mediante una norma de carácter general, que define el contenido esencial del derecho y la cual se deberá de desarrollar en las disposiciones de los correspondientes Códigos de Trabajo.

1. Constitución Política. En todos los países centroamericanos, existen normas constitucionales con distintas e importantes referencias a la libertad sindical. En esta materia, al igual que en otras regiones y países, es posible establecer una etapa del desarrollo del derecho laboral que puede denominarse como su fase de constitucionalización.

Como una influencia directa de la Constitución Mejicana de 1917, en la región se elevan al rango de principios constitucionales todo un conjunto de derechos laborales. En lo que se refiere al derecho colectivo del trabajo, esta constitucionalización no es una excepción. Todas las Constituciones del área contienen el enunciado de derechos laborales y entre ellos pueden ubicarse los derechos colectivos y específicamente la libertad sindical.

Esta constitucionalización del derecho laboral, que incluye a la libertad sindical, revela en alguna medida la consolidación de la etapa de reconocimiento jurídico de la libertad sindical en la región. Cualquiera que sea el momento histórico en que ello se produce en los países centroamericanos, salvo específicos retardos en algunos de los componentes, como es el caso de la despenalización de la huelga, bien puede concluirse que ese elevar al máximo rango jurídico los derechos colectivos es también una manifestación del inicio en cada país de la etapa del reconocimiento de los derechos comprendidos en el concepto de libertad sindical.

En lo que se refiere a los enunciados constitucionales en materia de libertad sindical, es importante además señalar dos aspectos adicionales. En primer lugar, las constituciones centroamericanas mantienen una separación de enunciados entre la negociación colectiva y la huelga, del enunciado o garantía de la libertad sindical. En la mayoría de los casos, existen normas específicas sobre el derecho de huelga y sobre la negociación colectiva y separadamente una norma específica sobre libertad sindical.

En segundo lugar, cabe distinguir que existen en nuestros países dos tipos de enunciados constitucionales sobre este tema. En algunos países, la norma constitucional tiene un contenido apenas básico, como es el caso de la Constitución Política de Costa Rica, según la cual "Tanto los patronos como los trabajadores podrán sindicalizarce libremente, con el fin exclusivo de obtener y conservar beneficios económicos sociales o profesionales. (Art.60 C.P.); y por otra parte, un grupo de países generalmente con constituciones más recientes, en donde el texto es de un contenido mucho más amplio y con un carácter de contenido mayor.

En esta última orientación puede ubicarse la Constitución Política de Guatemala, en la cual junto con la garantía constitucional de libertad sindical, se establece adicionalmente que esta se ejercerá "...sin discriminación alguna y sin estar sujetos a autorización previa, debiendo únicamente cumplir con llenar los requisitos que establezca la ley...los trabajadores no podrán ser despedidos por participar en la formación de un sindicato debiendo gozar de este derecho a partir del momento en que den aviso a la Inspección General de Trabajo" (Art. 102, fracción q) C.P.).

En un sentido también amplio, la nueva Constitución Política de Nicaragua señala que en el país "...existe plena libertad sindical. Los trabajadores se organizarán voluntariamente en sindicatos y éstos podrán constituirse conforme lo establece la ley. Ningún trabajador está obligado a pertenecer a determinado sindicato, ni renunciar al que pertenezca. Se reconoce la plena autonomía sindical y se respeta el fuero sindical" (Art. 87 C.P.); por otra parte la Constitución de la República de Panamá no sólo contiene el enunciado de garantía tradicional, sino que refiere el término para admitir o rechazar la inscripción de los sindicatos, la garantía de que la disolución sólo procederá judicialmente y, al igual que otros países, establece que sólo los nacionales podrán ser parte de las Juntas Directivas de los sindicatos (Art. 64 C.P.); finalmente, la norma constitucional de El Salvador no sólo garantiza el derecho de "asociarse" sin ningún tipo de discriminación, sino que también hace una amplia referencia al contenido en materia de protección, suspensión y disolución, prohibe las cláusulas de exclusión y establece la condición de ciudadanos salvadoreños que deben ostentar los miembros de las direcciones sindicales (Art. 47 C.P.).

En síntesis, pude afirmarse que en nuestros países, además de garantizarce constitucionalmente el derecho de constituir organizaciones sindicales de trabajadores, esa garantía se acompaña, en algunos casos, de enunciados de índole reglamentaria. Entre éstos, aparte de los ya mencionados, se encuentran con frecuencia los referidos a la no participación de los extranjeros en las direcciones sindicales y a la imposibilidad de establecer limitaciones a la contratación y el empleo en virtud de la afiliación sindical.

2. La legislación laboral ordinaria. El proceso de constitucionalizacion del derecho laboral centroamericano se encuentra ligado a un segundo fenómeno. Con posterioridad, se produce una codificación generalizada en el área. Este proceso se enmarca en la construcción de un modelo económico, y satisface la necesidad de fortalecer la presencia estatal en las relaciones laborales. En el mismo es evidente además una fuerte influencia de la legislación laboral Mejicana de 1931 (Ley Federal del Trabajo).

En todas estas codificaciones se recogen una serie de normas laborales ya existentes de manera dispersa en los países del área, agrupándolas en un sólo cuerpo normativo, y con la pretensión de desarrollar los principios constitucionales en esta materia.

Este proceso de codificación en Centro América puede ubicarse entre los años de 1943 y 1959; así, se aprueban los primeros Códigos de Trabajo de Costa Rica (1943), Nicaragua (1944), Panamá (1947) , El Salvador (1950), y Honduras (1959). Todas estas codificaciones fueron una manifestación de un Estado con hondas preocupaciones sociales, para el cual las relaciones laborales requerían de su participación directa y de su vigilancia.

En lo que se refiere al derecho colectivo del trabajo, esas primeras codificaciones mantienen una regulación uniforme y bastante similar. En ellas destaca una fuerte presencia estatal en la solución de los conflictos colectivos y en las regulaciones destinadas a garantizar el reconocimiento y el funcionamiento de las organizaciones sindicales. En muchos casos, esa intervención, al menos en lo relativo a la libertad sindical, implicaba restricciones importantes al derecho de los trabajadores de constituir libremente sus organizaciones sociales.

Las legislaciones originales no se han mantenido sin modificaciones a lo largo de todos estos años. En algunos países, reformas posteriores transformaron las normas, tanto en el derecho individual como en el derecho colectivo del trabajo. En Panamá, por ejemplo, una nueva legislación fue emitida en 1971; algunas otras reformas importantes han sido realizadas tanto para complementar las disposiciones, como para introducir cambios en las relaciones individuales de trabajo (1986). En otros países también se produjeron reformas importantes en el pasado. Algunas de ellas orientadas hacia el derecho individual del trabajo, como ocurrió con las reformas efectuadas en Costa Rica (1982). Por su parte Guatemala (1961) y El Salvador (1963 y 1972) han visto surgir nuevas legislaciones durante el período.

No obstante, una vez consolidadas las codificaciones, en los últimos años (1990-96) se han efectuado también reformas importantes a la legislación laboral en la región. Si bien éstas no se refieren exclusivamente al ámbito colectivo, si puede afirmarse que en casi todas ellas se introdujeron modificaciones a las regulaciones en materia de libertad sindical.

Para efectos del análisis de la legislación laboral, las últimas reformas al derecho laboral colectivo pueden ser clasificadas de la siguiente manera:

Un primer grupo integrado por las modificaciones principalmente orientadas, aunque no exclusivamente, hacia el tema de la libertad sindical y la garantía de los derechos colectivos. En todas estas reformas, es posible encontrar un origen común, determinado por la existencia de fuertes presiones nacionales y particularmente internacionales. En este último sentido, estas reformas legislativas se producen en el marco de los procedimientos seguidos ante el Departamento de Comercio de los Estados Unidos de América (EUA), destinados a una eventual suspensión de los beneficios del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) y como producto del trámite de reclamaciones formuladas por el movimiento sindical ante el Comité de Libertad Sindical de la OIT. En este grupo se ubican las reformas legislativas efectuadas en Guatemala (Decreto del Congreso No. 64-92), El Salvador (Decreto Ley No. 859 del 21-04-94) y Costa Rica (Ley No. 7360 del 12-11-93).

Un segundo grupo, estaría integrado por las reformas que de manera general afectaron a toda la legislación laboral, inclusive al derecho colectivo del trabajo, pero que no obedecieron a la presión generada por una eventual suspensión del Sistema Generalizado de Preferencias y de las reclamaciones ante O.I.T.. En este caso, ubicamos la reforma efectuada en la República de Panamá, (Ley No. 44 del 12-08-95) dirigida en lo fundamental hacia la flexibilización ("modernización") de las relaciones laborales y que por ello afectó fundamentalmente el ámbito individual, aunque introdujo también algunas modificaciones en el derecho colectivo del trabajo; así mismo, el caso de la República de Nicaragua en donde una reforma integral (Ley No. 185 del 30-10-96) sustituyó al antiguo Código de Trabajo de 1944.

Un examen de la libertad sindical en la región, obliga previamente a la definición de un marco teórico. Para tales efectos se asume como una definición inicial de la libertad sindical, el señalamiento según el cual se trata de una libertad fundamental, constituida por dos planos o niveles simultáneos; un plano individual en el cual los trabajadores individualmente considerados tienen el derecho de organizarce entre sí para la defensa de sus intereses comunes en la sociedad y, junto a éste, un plano colectivo en el que se garantiza que las organizaciones constituidas en el ejercicio de esa libertad, tendrán también el derecho, y consecuentemente la garantía, de existir, funcionar y cumplir libremente con los fines para los cuales fueron constituidas.

En primer lugar, se señala la existencia de un plano individual, entendiendo por ello aquél aspecto de la libertad que se aplica a los trabajadores como personas, sujetos o ciudadanos, y que por ello se señala como estrictamente individual. Por otra parte, un segundo plano, que se denomina como colectivo, y como tal se refiere a la libertad sindical en cuanto derecho de los sujetos colectivos, es decir, las organizaciones sindicales.

A pesar que como derecho fundamental, la libertad sindical puede encontrar su plena vigencia a partir de los enunciados constitucionales y de las normas internacionales que la establecen, también se requiere de regulaciones mucho más específicas en cada ámbito nacional. Se trata en este caso de normas ordinarias, dirigidas a los eventuales infractores, Estado, empresarios o sus organizaciones, trabajadores y sindicatos de trabajadores, destinadas a garantizar la vigencia efectiva de la libertad sindical.

En ese marco, el contenido de la libertad sindical estará entonces constituido por el conjunto de derechos y libertades que en los planos individual y colectivo, conforman sus garantías básicas (La libertad sindical. Manual de Educación obrera)

En el plano estrictamente individual, la libertad sindical esta compuesta por dos aspectos. En primer lugar, un aspecto positivo, que comprende:

- la libertad individual de constituir,(libertad de constitución) junto a otros trabajadores, las organizaciones sindicales que se deseen; y

- el derecho, también individual, de afiliarse a aquellas organizaciones ya constituidas (libertad de afiliación).

En segundo lugar, y siempre en el plano individual, se reconoce la existencia de un aspecto negativo, en el sentido de que el trabajador puede no afiliarse a ninguna organización o bien dejar voluntariamente de pertenecer a aquella a la cual se encuentra afiliado.

1. Libertad de constitución. La libertad de constitución, que como se dijo es el primer contenido del aspecto positivo, está compuesta por un conjunto de garantías específicas, destinadas a obtener el ejercicio de la facultad individual de agruparse con otros con quienes se coincida en ese propósito, para constituir una organización sindical.

Estas garantías se agrupan, para su estudio, en función del sujeto al cual se imponen como obligaciones, particularmente frente al Estado y frente a los empleadores.

1.1 Garantías frente al Estado. Para el Estado, la libertad de constitución implica, en términos generales, la obligación de no intervenir para evitar que los trabajadores ejerzan su derecho de constituir una organización sindical.

Con ello se establece una limitación a la acción del Estado, para evitar que se impida de manera general o específicamente a determinados sujetos, el ejercicio de su derecho de constituir organizaciones destinadas a fomentar y defender sus intereses como trabajadores.

Esta garantía deriva específicamente del contenido del artículo 2 del Convenio 87 de la OIT, en cuanto dispone:

La libertad de constitución se garantiza, frente al Estado, mediante los siguientes enunciados específicos:

- No discriminación. La garantía se establece para evitar que el Estado, y consecuentemente la legislación y la práctica nacional, establezcan situaciones de exclusión de la libertad de constitución a determinados trabajadores o grupos de trabajadores. Ninguna discriminación puede ser establecida en esta materia, ya sea basada - entre otros criterios - en la raza, las opiniones políticas, la nacionalidad, o la categoría profesional.

La libertad individual que tienen los trabajadores de constituir organizaciones sindicales para la defensa de sus intereses comunes en la sociedad es en ese sentido, un derecho de aplicación general, derivado de la frase "sin ninguna distinción" contenida en el artículo 2 del Convenio 87. Conforme al Convenio citado, la única restricción que se admite es respecto a las fuerzas armadas y la policía, cuando así lo indique la legislación ordinaria de cada país.

Siguiendo este razonamiento, y respecto a los funcionarios públicos el Comité de Libertad Sindical, ha indicado:

"Todos los funcionarios públicos (con la sola excepción de las fuerzas armadas y la policía, según el artículo 9 del Convenio Núm. 87) y los trabajadores del sector privado, deberían poder constituir las organizaciones que estimen convenientes para la promoción y defensa de los intereses de sus miembros" ( La Libertad Sindical, pág. 47 )

- Prohibición de la exigencia de autorización previa: Se trata de una según la cual no es posible subordinar la constitución del sindicato al poder discrecional del Estado. Se entiende con ello que si así fuera, la libertad sindical no existiría, puesto que el acto constitutivo de la organización quedaría librado en sus efectos, a una autoridad distinta a la de los constituyentes. Sin embargo, también se entiende que la garantía en comentario no impide al Estado requerir la plena identificación del grupo de trabajadores que ejerciendo esa libertad se organizan para la defensa de sus intereses comunes, particularmente para efectos de la publicidad de los actos registrales.

El Comité de Libertad Sindical ha desarrollado ampliamente esta garantía de la libertad de constitución, al señalar :

- La actividad del sindicato: La libertad sindical supone que las organizaciones de trabajadores se constituyen con un objeto genérico y amplio, sin que resulte posible que la acción del Estado limite sus actividades. Esto implica quese entienda que el Estado restringe la libertad de constitución cuando limita las relaciones de las organizaciones sindicales con otras organizaciones o personas que también actúan en la sociedad o cuando se limitan ilegítimamente los fines para los cuales pueden constituírse las organizaciones de trabajadores.

- Respeto al pluralismo sindical: De la libertad de constitución deriva una obligación también frente al Estado, de respeto al pluralismo sindical, entendiendo por ello la posibilidad que tienen los individuos de constituir sindicatos "concurrentes".

Si bien existe una evidente inclinación por la unidad de los trabajadores, lo que conlleva también la prevalencia de la unidad sindical, ésta se distingue de la "unicidad" es decir, la unidad que resulta impuesta por la acción estatal. Ligado a ello, se encuentra el tema de la pluralidad sindical.

El Comité de Libertad Sindical, al tratar el tema a señalado reiteradamente, que de conformidad con el artículo 2 del Convenio Núm. 87, "el derecho de los trabajadores a constituir las organizaciones que estimen convenientes implica, en particular, la posibilidad efectiva de crear - si los trabajadores así lo desean - más de una organización de trabajadores por empresa", y que en consecuencia, aquellas disposiciones legales que "no autorizan la constitución de un segundo sindicato en una empresa, no resultan conformes al artículo 2 del Convenio núm. 87" (La Libertad Sindical, pág. 64)

1.2 Garantías frente al empresario y sus organizaciones: Deriva también del artículo 2 del Convenio 87, en el entendido de que siendo el objeto de las organizaciones sindicales la defensa de los intereses de los trabajadores, es necesario garantizar la no injerencia por parte del empresario y/o sus organizaciones en la constitución, funcionamiento o administración de las mismas.

Las garantías frente al empleador y sus organizaciones pretenden mantener la pureza de las organizaciones de trabajadores, para que precisamente defiendan los intereses legítimos de éstos. En consecuencia y de manera general, la garantía pretende evitar los actos de injerencia del empresario y sus organizaciones destinados a impedir el libre ejercicio de la libertad sindical.

2. La libertad de afiliación: El segundo contenido del aspecto positivo del plano individual de la libertad sindical, lo constituye la libertad que tiene todo trabajador de afiliarse, si así lo desea a aquellas organizaciones sindicales ya existentes. En ese sentido las garantías específicas se establecen, en relación a los dos sujetos que podrían afectar el cumplimiento de la libertad de afiliación: el sindicato y el empleador.

- Garantía frente al propio sindicato: una vez constituido el sindicato los trabajadores tienen derecho a afiliarse libremente al sindicato de su elección. Para obtener una adecuada garantía de la libertad de afiliación, se establece como la única condición admisible para el ingreso, que los trabajadores respeten los estatutos de la organización sindical a la cual desean afiliarse. La manifestación práctica estaría complementada por el señalamiento de que los estatutos sindicales no pueden contener condiciones o normas que discriminen ilegítimamente y/o hagan imposible el ingreso a la organización.

- Garantías frente al empleador: la libertad de afiliación se garantiza frente al empleador en dos direcciones específicas. En primer lugar en lo que se refiere a la contratación; se pretende con ello evitar que el empleador seleccione a sus trabajadores en virtud de su condición de no afiliados sindicales. En ese sentido, el ingreso a la empresa no puede estar condicionado por el hecho de que se pertenezca o no a una determinada organización sindical. Admitir tal posibilidad implicaría una lesión al derecho de libre afiliación sindical. En segundo lugar se garantiza que el empleador no ejercerá una discriminación en el trabajo producto de la afiliación o no afiliación del trabajador a una determinada organización sindical.(Protección contra la Discriminación... pág. 7)

Esta última deriva expresamente del Convenio 98 en cuanto señala:

3. Libertad sindical negativa: También en el plano individual, encontramos un aspecto negativo en el sentido de que se refiere a la omisión de afiliación sindical que como un derecho tienen los trabajadores. Con ello se garantiza al individuo la posibilidad de no afiliarse a ninguna organización o bien el derecho de desafiliarse de aquella a la cual pertenezca según dispone el artículo 2 del Convenio Núm. 87.

La manifestación concreta de este principio se encuentra en la regla general según la cual se garantiza que nadie puede ser obligado a pertenecer a una organización sindical y que incluso es común que se reitere en los ordenamientos jurídicos de cada país mediante las normas de la legislación ordinaria.

Comprendido en este tema se encuentran las llamadas cláusulas de exclusión o de protección sindical, las cuales de ser admitidas, implican una limitación de la libertad sindical. En ese sentido, tanto la cláusula de taller cerrado, según la cual el empresario no puede contratar trabajadores que no pertenecen al sindicato titular del convenio; la cláusula de taller sindicado, mediante la cual el empleador contrata libremente, pero los trabajadores deben afiliarse dentro de un plazo al sindicato firmante o de lo contrario serán despedidos; y la cláusula de empleo preferencial, en la cual el empleador se obliga a dar preferentemente empleo a los trabajadores pertenecientes al sindicato titular de la negociación colectiva, entre muchas otras modalidades, deben tenerse como contrarias a la libertad sindical.

Por diversas razones, el Comité de Libertad Sindical no ha tomado partido expresamente, en contra o a favor de las cláusulas de exclusión sindical. En ese sentido, tan sólo se ha indicado que las mismas deberían ser desarrolladas por el Convenio Colectivo y no impuestas por la legislación. Atendiendo a los trabajos preparatorios del Convenio Núm. 98, el Comité ha considerado que los Estados ratificantes tienen libertad de acción en este tema y que en consecuencia dichos problemas deben ser resueltos por la legislación de cada país. De tal manera que a juicio del Comité de Libertad Sindical, cuando las cláusulas de exclusión sean permitidas como resultado de la negociación colectiva, no resultan contrarias a la libertad sindical. (La Libertad Sindical, pág. 74, 75)

Por otra parte debemos distinguir estas cláusulas que limitan la libertad individual de afiliación, de las llamadas cláusulas de garantía de la presencia sindical en la empresa que no se refieren a limitaciones al empleo de los trabajadores, sino a facilidades que se otorgan para el funcionamiento de las organizaciones sindicales.

Estas normas de la legislación ordinaria o cláusulas del convenio colectivo, por regla general no deben entenderse como contrarias a la libertad sindical, excepto en los casos en que a propósito de conceder facilidades para el funcionamiento de las organizaciones se establezcan verdaderas limitaciones a la libertad individual. Cláusulas o normas de garantía sindical en la empresa, legítimas y por ello no contrarias a la libertad sindical, serían, entre otras las normas que establecen al pago de contribuciones a los trabajadores no afiliados por beneficios derivados del convenio colectivo, las facilidades para la recaudación de las cuotas sindicales, las licencias sindicales obligatorias para determinados dirigentes, etc.

El contenido del ámbito colectivo está constituido por la autonomía sindical, entendiendo por ella la independencia de la organización, garantizada por el Estado, y destinada a obtener la posibilidad real de que los sindicatos puedan llevar a cabo sus actividades, de manera libre y efectiva. En este plano se garantiza la independencia de las organizaciones respecto de los empleadores y del Estado. Respecto a los empleadores aplican las reglas de no injerencia señaladas en el plano individual, respecto al Estado aplican las siguientes apreciaciones.

Se trata de un conjunto de facultades específicas, relativas a las organizaciones sindicales, frente al Estado y frente a los empresarios, que deberían encontrarse en todo ordenamiento que pretenda encontrarse ajustado a los lineamientos que derivan de los principales convenios internacionales en materia de libertad sindical.

1. Libertad de reglamentación: Corresponde a la organización sindical la elaboración de sus Estatutos y reglamentos. Conforme al artículo 3 del Convenio Núm. 87, "Las organizaciones de trabajadores y de empleadores, tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción. 2. Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal".

En este campo debe distinguirse, entre un enunciado general de los temas en la ley y una exigencia de como deben regularse dichos temas. La garantía se refiere a la imposibilidad de que la ley establezca el contenido específico y obligatorio de los temas que deben contener los estatutos y reglamentos sindicales.

2. Libertad de representación Esta manifestación se encuentra también contenida en el artículo 3 del Convenio Núm. 87. Por ella debemos entender el derecho de la organización de elegir libremente a sus representantes, sin la intervención o limitación del Estado.

De todas formas resultan violaciones a esta libertad, la aprobación estatal de los candidatos a los cargos de dirección, el establecer condiciones de elegibilidad, tales como la de pertenecer al sector o la exigencia de determinada nacionalidad de los dirigentes sindicales. Igual violación implican los requisitos de elegibilidad máxime cuando tales requisitos resultan de aplicación discrecional por parte de la autoridad pública, y/o referidos a las condiciones morales, étnicas etc. de los electos. En este tema la regla estaría conformada por la máxima según la cual las cuestiones relativas a la elección de los dirigentes sindicales debería ser una cuestión a resolver, exclusivamente, por los estatutos de la organización. Ello incluiría no sólo los procedimientos de elección, sino también los requisitos para ocupar los cargos, el período del mandato, y demás aspectos.

Respecto a lo anterior, el Comité de Libertad Sindical ha señalado que " El derecho de las organizaciones de trabajadores a elegir libremente a sus dirigentes constituye una condición indispensable para que puedan actuar efectivamente con toda independencia y promover con eficacia los intereses de sus afiliados. Para que se reconozca plenamente este derecho, es menester que las autoridades públicas se abstengan de intervenciones que puedan entorpecer el ejercicio de ese derecho, ya sea en la fijación de las condiciones de elegibilidad de los dirigentes o en el desarrollo de las elecciones mismas" (La libertad sindical, pág. 84)

3. Libertad de administración y organización interna y de formulación del programa de acción.

Se encuentra comprendida en la frase "organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción" del artículo 3 del Convenio núm. 87, en cuanto impedimento de la intervención del Estado en esta materia.

Sin embargo se reputan como válidos algunos requisitos establecidos por ley, como es la periodicidad de las asambleas, el llevar obligatoriamente contabilidades, el quórum y las formalidades de las reuniones, pero no se admite la investigación del orden y organización interna por parte del gobierno.

Un segundo componente de esta libertad,, es la exigencia de democracia sindical, entendiendo que las organizaciones tienen la obligación, conforme al Conv. 87 de garantizar el respeto de las reglas democráticas. Con esto se relaciona de manera directa la participación del afiliado, la igualdad de derechos y el respeto de las minorías y su participación.

Adicionalmente, y como parte de la libertad en comentario, sólo que referida al cumplimiento de los fines para los cuales fue constituida la organización, en encuentra un componente fundamental de la autonomía colectiva, contenido en la llamada libertad de programa de acción. Debe definirse como las líneas adoptadas por la organización para satisfacer la motivación de su constitución. En este aspecto se reconocen al menos dos instrumentos trascendentales: la negociación colectiva y a la huelga.

El Comité de Libertad Sindical ha señalado que: "el derecho de negociar libremente con los empleadores las condiciones de trabajo constituye un elemento esencial de la libertad sindical, y los sindicatos deberían tener el derecho, mediante negociaciones colectivas o por otros medios lícitos, de tratar de mejorar las condiciones de vida y trabajo de aquellos a quienes representan, mientras que las autoridades públicas deben abstenerse de intervenir de forma que este derecho sea coartado o su legítimo ejercicio impedido. Tal intervención violaría el principio de que las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberían tener el derecho de organizar sus actividades y formular su programa"; en igual sentido, el enunciado según el cual "el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones constituye uno de los medios esenciales de que disponen para promover y defender sus intereses profesionales de modo que una prohibición general de la huelga limita considerablemente las posibilidades que tienen los sindicatos de fomentar y defender los intereses profesionales de sus miembros, así como el derecho a organizar su actividad"

4. Suspensión y disolución. Establecido en el artículo 4 del Convenio Núm. 87 la disolución y suspensión de las organizaciones sindicales debe ser estrictamente judicial y en ningún caso administrativa. Ello obliga a precisar que además deben existir procedimientos que garanticen la defensa y el debido proceso, pero también que, en ningún caso se adoptarán medidas que en sede administrativa impliquen la suspensión o la imposibilidad de funcionamiento como sanción una sanción a las organizaciones.

5. Libertad de federación. Deriva de lo dispuesto por el art.5 Conv. Núm. 87, en cuanto dispone que "Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de constituir federaciones y confederaciones, así como el de afiliarse a las mismas, y toda organización, federación o confederación tiene el derecho de afiliarse a organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores".

Se recoge así el principio de que la "solidaridad de los trabajadores no limitada a una empresa, rama o nación" e implica que a las entidades de segundo y tercer grado aplican las garantías que el Convenio 87 establece para los sindicatos.

En conclusión, si planteáramos el contenido expuesto de la libertad sindical mediante un esquema, el mismo se mostraría de la siguiente manera:

1. Libertad de constitución.

1.1 Garantías frente al Estado

- No discriminación

- Prohibición de la exigencia de autorización previa

- La actividad del sindicato

-Respeto al pluralismo sindical:

1.2 Garantías frente al empresario y sus organizaciones

2. La libertad de afiliación:

2.1 Garantía frente al propio sindicato:

2.2 Garantías frente al empleador:

3. Libertad sindical negativa

1. Libertad de reglamentación

2. Libertad de representación

3. Libertad de administración, organización interna y de programa de acción

4. Suspensión y disolución.

5. Libertad de federación.

El examen de las regulaciones ordinarias y de la práctica nacional constituyen sin duda los mejores indicadores del nivel de vigencia efectiva de esta libertad fundamental en la región. Asumiendo el contenido básico de la libertad sindical ya expuesto, se procede al examen de algunas de las principales regulaciones y de parte de las experiencias recogidas mediante los talleres locales efectuados entre marzo y abril de 1997 en cada uno de los países centroamericanos.

Nuevamente debe advertirse que las normas internacionales fundamentales (Convenios 87 y 98) se encuentran ratificados por todos los países centroamericanos, excepto por El Salvador. En este último país, pese a diversas recomendaciones, incluídas las formuladas por la Comisión de la Verdad, y a las discusiones del Foro de Concertación Económico y Social, (Apartado Vde los Acuerdos de Paz, enero de 1992) el Gobierno de la República ha mantenido una negativa infundada a su ratificación de dichos Convenios (Libertad Sindical, tratados internacionales y constitución) .

No fue posible tratar todos los contenidos expuestos en el Aparte II de este trabajo, porque las pretensiones iniciales resultaron excesivas respecto de temas que por fundamentales, como son la negociación colectiva y la huelga, requieren sin duda de una mayor profundización.

A. LIBERTAD DE CONSTITUCIÓN Y AFILIACIÓN

En materia de libertad de constitución merecen comentarse las regulaciones relativas a la discriminación en cuanto a la categoría profesional y la ausencia de pluralidad sindical que deriva de algunas de las legislaciones analizadas.

- Discriminación por la categoría profesional. En la actualidad, algunas de las legislaciones centroamericanas expresamente establecen una discriminación en función de la categoría profesional, en cuanto a la constitución de la organización sindical, específicamente en lo referido a los empleados públicos.

En Panamá y en El Salvador, un grupo importante de trabajadores, como son los empleados estatales, resultan excluidos del derecho de constituir sus propias organizaciones sindicales. Atendiendo así a la categoría profesional, se les discrimina en una abierta violación a la garantía específica que respecto a la libre constitución se establece frente al Estado.

En Panamá, los "servidores públicos incorporados a la carrera administrativa" según lo dispone a Ley No. 9 del 20 de junio de 1994, sólo "podrán crear o afiliarse a asociaciones de servidores públicos de carácter socio cultural y económico, de su respectiva institución, que tenga el fin de promover el estudio, capacitación, mejoramiento y protección de sus afiliados y asesorarlos sobre asuntos ante la Junta de Apelación y Conciliación de Carrera Administrativa y ante la Dirección General de esa entidad (Ley No. 9, art. 174).

Esa disposición, derivada de la regla general contenida en la Constitución Política de Panamá, (art. 64) según la cual el derecho de constituir sindicatos se confiere únicamente a los "asalariados y profesionales" (Const. Política, art. 64), y que la ley ordinaria de trabajo reseña con el enunciado de que sólo pueden constituir sindicatos los "empleados, obreros, profesionales..." (art. 335 del Código de Trabajo) así como por el señalamiento de que el Código de Trabajo aplica a los empleados públicos sólo cuando expresamente así se indique (Panamá, art. 2 C.T.), deriva en una regla discriminatoria al impedir formalmente a estos trabajadores, el derecho de constituir, si así lo desean sus organizaciones sindicales. La situación de exclusión pretendió resolverse durante las negociaciones emprendidas por los sindicatos, el Gobierno y los empleadores y que finalmente generaron la Ley No. 44 de 1995. No obstante esa disposición inicial fue relegada por los sindicalistas y la ley se emitió sin incorporar a los empleados públicos entre quienes tienen el derecho de constituir sindicatos.(Taller Local)

Un criterio contrario al expuesto, parece tener la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, la cual ha mostrado satisfacción por la legislación de la República de Panamá (Ley 9 del 20 de junio de 1994), según la cual los funcionarios públicos pueden afiliarse a una organización no sindical, para la defensa de sus intereses económicos. (CEACR, Informe III, 85 reunión, 1997, pág.207)

En El Salvador, se reitera esta grave discriminación en perjuicio de los empleados públicos, a quienes también se niega el derecho de sindicalización. En este caso la prohibición opera también en virtud de disposiciones constitucionales y de su desarrollo en la legislación laboral ordinaria. La Constitución Política de la República de el Salvador confiere el derecho de constituir sindicatos únicamente a los trabajadores que denomina como "privados" (Const. Política art. 47), mientras que el artículo 204 del Código de Trabajo establece el derecho a los "...trabajadores privados y los trabajadores de las instituciones oficiales autónomas". En consecuencia, los trabajadores estatales de El Salvador, que no queden comprendidos en las instituciones oficiales autónomas, no pueden agruparse en organizaciones sindicales.

Atendiendo precisamente a lo anterior, las autoridades de El Salvador, se han negado reiteradamente a la ratificación del Convenio 87 de la OIT. Para ello, han utilizado el argumento de que en caso de ratificarse el Convenio 87, las disposiciones del mismo aplicarían también para los empleados públicos, y en consecuencia, tendrían éstos derecho a constituir organizaciones sindicales. Tal posición refleja sin embargo un desconocimiento del contenido del la constitución misma de la OIT, según la cual todos los Estados miembros se encuentran obligados al respeto de la libertad sindical (Declaración de Filadelfia, 1948) lo que opera con independencia de la ratificación del instrumento citado. Aún entonces en el caso del único país centroamericano que no ha ratificado el Convenio Núm. 87, la exclusión de los empleados públicos del derecho de constituir sindicatos resulta contraria a la libertad sindical, y a las normas internacionales de carácter general.

Las dos situaciones descritas, implican una grave violación del Convenio Núm.87 y en términos generales de la libertad sindical, pues resulta claro que "el no reconocer a los trabajadores del sector público el derecho que tienen los trabajadores del sector privado a crear sindicatos, tiene como resultado el que sus asociaciones no gocen de las mismas ventajas y privilegios que los sindicatos propiamente dichos, suponiendo una discriminación con respecto a los trabajadores del sector público y sus organizaciones frente a los del sector privado y sus organizaciones" ( La Libertad Sindical, pag. 49).

Adicionalmente, en algunos países, aún cuando se admite la posibilidad de que los empleados públicos constituyan organizaciones, éstas encuentran importantes limitaciones en cuanto al cumplimiento de sus funciones. En Costa Rica, la negociación colectiva se encuentra muy restringida en cuanto a su contenido, y no se aplican a la misma las disposiciones del Código de Trabajo; en Honduras los trabajadores de los servicios oficiales, excepto el ejército y la policía, si bien pueden constituir organizaciones sindicales, sólo pueden cumplir las funciones que la ley les autoriza, las cuales no incluyen la negociación colectiva de las condiciones de trabajo. Una situación similar se presenta en Panamá, respecto de las asociaciones de funcionarios públicos de carrera. (Taller Local)

Una situación de discriminación, similar a la apuntada, se presenta en Honduras, respecto de los trabajadores de los servicios privados de vigilancia. En este país, a partir de una interpretación administrativa del artículo 534 del Código de Trabajo, se deniega la inscripción de las organizaciones sindicales de estos trabajadores. Mediante una interpretación de la norma indicada, y que los dirigentes sindicales consideran arbitraria, se considera a los servicios de vigilancia privada como comprendidos en el enunciado "cuerpos o fuerzas de policía de cualquier orden...", con lo cual se priva ilegítimamente a cerca de veinte mil trabajadores, del derecho de constituir sus organizaciones sindicales. (Taller Local)

- La adquisición de la personalidad jurídica. En lo que se refiere a la adquisición de la personalidad jurídica por parte de las organizaciones sindicales, la situación centroamericana no resulta del todo congruente con las estipulaciones de los Convenios Internacionales. En ocasiones, los trámites administrativos llegan a implicar verdaderas autorizaciones para el funcionamiento de la organización, lo que puede considerarse como contrario al contenido de dichos instrumentos.

Si bien en ninguno de los países la constitución de las organizaciones sindicales requiere de una autorización o licencia previa, es claro que el funcionamiento de la entidad en todos ellos si queda sujeto al reconocimiento estatal.

En ocasiones, la legislación laboral establece expresamente la necesidad del reconocimiento estatal, al señalar que: "Ningún sindicato puede actuar como tal, ni ejercer las funciones que la ley y sus respectivos estatutos le señalen, ni ejercitar los derechos que le corresponden, mientras no tenga el reconocimiento de su personería jurídica y sólo durante la vigencia de este reconocimiento" (Honduras, C.T. art. 490) o bien cuando se indica que "Los sindicatos no pueden iniciar sus actividades como tales antes de obtener reconocimiento del Ministerio de Trabajo Previsión Social...(Guatemala, C.T. art. 217).

En algunos países, pese a la existencia en algunos de ellos de garantías legales destinadas a dar celeridad a los procedimientos de inscripción, el reconocimiento estatal sigue siendo una condición necesaria para la existencia misma de la organización. En El Salvador, Costa Rica y Panamá, una vez constituida la organización, tampoco puede actuar válidamente hasta no obtener el reconocimiento formal del Estado. En síntesis, la inscripción en los registros estatales no sólo constituye un requisito de publicidad, sino también una auténtica autorización estatal para el funcionamiento de la organización.

En el examen de la situación descrita debe tenerse presente que, el Comité de Libertad Sindical ha considerado que la obligación del registro de las organizaciones, cuando es una simple formalidad no contradice el Convenio Núm. 87. Por el contrario, se admite estar en presencia de una violación a la libertad sindical, cuando de manera más o menos discrecional, las autoridades pueden negar la inscripción del sindicato o cuando "un procedimiento de inscripción es complicado y largo o la latitud con que las autoridades administrativas pueden ejercer sus facultades, en la práctica pueden representar un obstáculo serio a la creación de un sindicato y, en definitiva, la privación del derecho a crear una organización sin autorización previa" (La Libertad Sindical, pag. 58-59).

En el Código de Trabajo de Costa Rica se establecen regulaciones específicas respecto al plazo y formalidades que deben seguir las autoridades administrativas durante la inscripción de las organizaciones sindicales. Sin embargo, en este caso, las facultades discrecionales de las autoridades, y la excesiva lentitud con que se cumplen los trámites, resultan contrarias a la libertad sindical y específicamente a la libertad de constitución derivada del Convenio Núm.87 (Taller Local).

Es importante resaltar que la mayoría de las legislaciones laborales centroamericanas, establecen términos perentorios y garantías específicas a cumplir por el Estado en los trámites de inscripción a cargo de la administración del trabajo. Como se verá, las últimas reformas efectuadas al derecho colectivo del trabajo en el área han tratado este tema con algún detalle.

En Guatemala, un Acuerdo Gubernativo reciente (No. 143-96) establece una serie de procedimientos y plazos perentorios para que las autoridades resuelvan respecto al reconocimiento de la personalidad jurídica y la aprobación de los estatutos e inscripción de las organizaciones sindicales. El citado Acuerdo Gubernativo, desarrolla las reformas que en esta materia introdujera en el ordenamiento guatemalteco la Ley No. 64-92, según la cual, todo el trámite administrativo no debería prolongarse por más de cuarenta días (Guatemala, Código de Trabajo, art. 218). No obstante los dirigentes sindicales consideran que aunque se mejora considerablemente el procedimiento, muchos de los requisitos exigidos encubren una autorización previa, contraria a los principios de la libertad sindical (Taller Local).

En Panamá, la reforma al Código de Trabajo (1995) estableció un plazo de quince días calendario para admitir la inscripción y consecuentemente para la obtención de la personería jurídica del sindicato (Panamá, art. 325 C.T.), pero adicionalmente, eliminó la posibilidad de la participación del Presidente de la República a solicitud de los interesados, cuando vencido el plazo no se había producido resolución alguna, en su lugar se estableció un silencio positivo, según el cual "vencidos los quince días calendario ... sin que se hubiere rechazado u objetado la solicitud de inscripción, se considerará inscrito el sindicato, federación, confederación, o central, para todos los efectos legales...." (Panamá, art. 356, C.T.) Como una garantía adicional, la legislación establece taxativamente, las razones por las cuales puede la autoridad administrativa, rechazar la solicitud de inscripción (Panamá, art. 355, C.T.). No obstante, la garantía constitucional sobre este tema continúa otorgando al Ejecutivo un término de treinta días para admitir o rechazar la inscripción de un sindicato (C.P. art. 64).

La reforma efectuada en El Salvador (1994) también reglamenta el tema de los procedimientos de inscripción de las organizaciones sindicales. Al igual que en otros países, la reforma se orientó hacia el establecimiento de plazos y garantías respecto de las actuaciones de la administración del trabajo. Respecto a las autoridades públicas, la reforma estableció un plazo de treinta días hábiles para el registro definitivo de la organización sindical; vencido ese plazo "sin que se hubiese dictado resolución, se tendrá por registrado el Sindicato con todos los efectos de la ley, y éste adquirirá la personalidad jurídica" (El Salvador, art. 219, C.T.); nuevamente nos encontramos en presencia de un silencio administrativo positivo como garantía de la libertad de constitución. Adicionalmente, un segundo silencio positivo se estableció con la reforma, respecto a la constancia que el empleador debe emitir, según la ley salvadoreña, en relación a la condición de trabajadores de los constituyentes del sindicato. En ese aspecto, puede afirmarse que la reforma resolvió una situación que podía reputarse como equivalente a la autorización previa por parte del empleador, pues la legislación hasta entonces condicionaba los trámites de inscripción a la emisión de la constancia indicada.

La reforma integral, efectuada en Nicaragua (1996), establece un término aún más corto para la inscripción de las organizaciones sindicales. Conforme a las nuevas regulaciones, "... la Dirección de Asociaciones Sindicales del Ministerio de Trabajo procederá a la inscripción del sindicato en el registro correspondiente dentro de un plazo de diez días desde la fecha de presentación de dichos documentos..."; también en este caso se establecen, expresamente, como garantía adicional, cuales son las únicas causales por las que puede denegarse el registro de las organizaciones sindicales (Nicaragua, art.213, C.T.).

Finalmente, la legislación laboral de Honduras ha establecido, desde su aprobación, un término máximo de treinta días para que las autoridades administrativas resuelvan en definitiva sobre la gestión de inscripción. De ellos, los quince primeros días se refieren al estudio de la documentación, y los restantes a la emisión de la resolución final por parte del Ministerio de Trabajo (Honduras, art.482 y 483, C.T.).

- La pluralidad sindical. En lo que se refiere a la libertad de constitución debe señalarse que en ocasiones la legislación establece la imposibilidad de constituir más de una organización sindical por empresa.

En ese sentido, la legislación de Honduras establece que "...dentro de una misma empresa, institución o establecimiento no pueden coexistir dos o más sindicatos de empresa o de base de trabajadores, y si por cualquier motivo llegasen a coexistir, subsistirá el que tenga mayor número de afiliados, el cual debe admitir el personal de los demás sin hacerles más gravosas sus condiciones de admisión" (Honduras, art. 472, C.T.); igualmente, en Panamá la legislación indica que "en una misma empresa no puede funcionar más de un sindicato de empresa" (Panamá, art. 346 C.T.), limitación que también se establece respecto a los funcionarios públicos de carrera, respecto de las organizaciones no sindicales que la ley especial autoriza.

Ambas, situaciones (Honduras y Panamá), resultan sin lugar a dudas contrarias a la libertad sindical, garantizada por el Convenio núm. 87, por cuanto limitan, gravemente, la libertad de constitución que dicho instrumento establece.

La Comisión de Expertos en aplicación de Convenios y Recomendaciones, coincidiendo con lo anterior, reiteradamente ha señalado al Gobierno de Honduras la contradicción apuntada ((CEACR, Informe III, 85 reunión, 1997, pág.190), mientras que respecto a la situación descrita en Panamá ha indicado, de manera específica que: "... todo sistema de unicidad o monopolio impuesto por la ley directa o indirectamente, se aparta del principio de la libre constitución de las organizaciones de trabajadores... La Comisión recordó al Gobierno que, si bien el Convenio, manifiestamente no apunta a imponer el pluralismo sindical, éste debería ser posible en todos los casos. En efecto hay una diferencia fundamental entre un monopolio sindical instituido o mantenido por la ley, por una parte, y por la otra, las agrupaciones voluntarias de trabajadores o de sindicatos que se constituyen (sin presiones por parte de las autoridades públicas o como consecuencia de la ley) porque los interesados desean, por ejemplo, fortalecer sus posiciones en la negociación, hacer frente de forma coordinada a dificultades concretas que se plantean a sus organizaciones. (CEACR, Informe III, 85 reunión, 1997, pág.208)

En Guatemala, una disposición (Art. 211 C.T.) que permitía denegar la inscripción y personería de un nuevo sindicato, cuando existiera legalizada previamente otra organización sindical en la empresa con una afiliación mayoritaria, fue derogada mediante la Ley No. 55-83, atendiéndose con ello los requerimientos de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.

Ligado a al tema del sindicato único, aunque ahora en referencia a la libertad de afiliación, se encuentra la prohibición a los trabajadores de pertenecer a más de una organización sindical. En las legislaciones de Honduras (Art. 476, C.T.), El Salvador (Art.204 C.T.), Panamá (338) y Guatemala (Art. 212 C.T.) se establece expresamente la prohibición de la doble o múltiple afiliación sindical. En el caso de Nicaragua, pese a que no se encuentra una regulación legislativa que obligue a la afiliación única, los dirigentes sindicales insistieron en que no es posible pertenecer a más de una organización sindical de manera simultánea (Taller Local) Sin embargo, debe aclararse que en Panamá, la norma citada prohibe formar parte de varios sindicatos "de la misma clase o actividad", lo cual permite a los trabajadores afiliarse a varias organizaciones de clase o actividad diferente.

En relación a esas disposiciones habría que señalar que, para ser congruentes con lo dispuesto por el Convenio núm. 87, no deberían entenderse en el sentido que impiden la afiliación simultánea a un sindicato de empresa y a un sindicato de rama o nacional, tal y como ha sido resuelto por el Comité de Libertad Sindical.(La Libertad Sindical, pag. 73)

Es importante destacar que los dirigentes sindicales de los países citados no consideran que en este tema se esté en presencia de una limitación importante a la libertad sindical. Por el contrario, esas disposiciones se consideran positivas para el desarrollo orgánico del movimiento sindical. (Talleres Locales)

En lo que respecta al derecho de libre afiliación es importante tratar los temas referidos a las cláusulas de exclusión, y ligado a ello, la situación que se presenta en la región respecto a la participación en las organizaciones sindicales de los trabajadores no nacionales.

- Cláusulas de exclusión: En términos generales, puede afirmarse que las legislaciones laborales centroamericanas muestran un marcado repudio de las cláusulas de exclusión sindical en todas sus modalidades

En ese sentido, destacan las prohibiciones, ya sea mediante una norma constitucional, o mediante una norma ordinaria. Constitucionalmente se prohibe la afiliación sindical obligatoria en Nicaragua (C.P. art.87) y Costa Rica (C.P. art.60); expresamente se prohiben las cláusulas de exclusión en El Salvador (C.P. art. 47)

En el Código de Trabajo de Costa Rica, una norma expresa prohibe que se establezcan cláusulas en la negociación colectiva que obliguen "al patrono a renovar el personal a solicitud del sindicato de trabajadores o cualquier otra que ponga en condiciones de manifiesta inferioridad a los no sindicalizados" (Costa Rica, art. 58, C.T.); así mismo, la prohibición de "limitar la libertad de trabajo de los no afiliados" (El Salvador, art. 229 C.T.). Caso contrario, en Guatemala el Decreto 64-92 eliminó la prohibición expresa contenida en el antiguo artículo 209 del Código de Trabajo, según la cual era "nula ipso jure cualquier cláusula que establezca la obligación de sindicalizarce o que sancione a alguna persona por separarse de un sindicato..." (Art. 15, Decreto 64-92)

Dos situaciones sin embargo, merecen un análisis detallado. En primer lugar, en Honduras, la legislación establece que "Es lícita en los contratos colectivos de trabajo la cláusula en virtud de la cual se excluye del trabajo al trabajador que deja de formar parte de un sindicato" (Art. 474 C.T.). Lo anterior se refuerza con la norma que indica: "La cláusula por virtud de la cual el patrón se obligue a no admitir como trabajadores sino a quienes estén sindicalizados, es lícita en los contratos colectivos de trabajo. Esta cláusula y cualesquiera otras que establezcan privilegios en favor de los sindicalizados, no podrán aplicarse en perjuicio de los trabajadores que no formen parte del sindicato contratante y que ya presten sus servicios en la empresa en el momento de celebrarse el contrato" (Honduras, art. 61, C.T.)

Como es evidente, se trata de la única legislación centroamericana que admite no sólo una típica cláusula de exclusión (taller cerrado), sino que autoriza el eventual establecimiento de otras modalidades de exclusión a partir de la negociación colectiva.

En relación a lo anterior, los dirigentes sindicales hondureños refirieron la existencia de cláusulas que garantizan el acceso al empleo de los sindicalizados (empleo preferencial) en algunos de los contratos colectivos de trabajo en los sectores de la hotelería y la industria y coincidieron en el beneficio que implican las mismas para el desarrollo de la organización sindical . (Taller Local, )

En segundo lugar, en Panamá, la legislación establecía hasta hace algunos años, la obligación de los no sindicalizados de cotizar a la organización sindical mayoritaria en la empresa (Panamá art.373, párrafo 2 C.T). Esa disposición en cuanto implicaba una afiliación obligatoria, fue declarada inconstitucional mediante una sentencia de la Corte Suprema del 19 de febrero de 1993, precisamente por oponerse a la libertad de afiliación garantizada constitucionalmente.

En lo que se refiere a las cláusulas de garantía de la presencia sindical en la empresa, en la región la más usual es la disposición legal que obliga al empleador a deducir las cuotas ordinarias y extraordinarias que acuerden los afiliados sindicales, mediante la deducción directa del salario y las cuales deben ser entregadas posteriormente a la organización.

Establecida en el convenio colectivo esta cláusula se denomina como de recaudación de cuotas sindicales ("chek off"), pero en este caso responde a un expreso mandato legal. Con distintos procedimientos y enunciados, existe dicha disposición en la legislación laboral de todos los países: en Panamá (Art. 373 C.T.), Honduras (Art. 526 C.T.), Costa Rica (Art.69 C.T.), El Salvador (Art.252 C.T.), Nicaragua (Art.224 C.T.), y Guatemala,(Art. 61 C.T.).

Un caso particular, también de cláusula de garantía de la presencia sindical en la empresa, es la admitida por la legislación de la República de Panamá, (Panamá, art. 405 C.T.) según la cual los no afiliados sindicales quedan obligados al pago de las cuotas ordinarias y extraordinarias acordadas por el sindicato, cuando resulten beneficiarios de la Convención Colectiva.

En este caso se trata de una auténtica cláusula de lo que en doctrina se conoce como cláusula de pago de contribuciones de seguridad. Como ya se indicó, pese a que en Panamá, una sentencia declaró la inconstitucionalidad del pago de las cuotas de los no afiliados al sindicato mayoritario de empresa, se mantuvo vigente el pago en el caso de los beneficiarios no sindicalizados del convenio colectivo que aquí se señala, atendiendo a los beneficios que reciben de la actuación sindical.

- La participación de los trabajadores no nacionales. La participación sindical de los trabajadores no nacionales muestra algunas complicaciones en la región centroamericana.

En primer lugar, en Honduras existe una disposición legal (Art. 504 C.T.) que limita el porcentaje de trabajadores no nacionales afiliados a la organización sindical, al establecer que un 90% de los afiliados deben ser trabajadores hondureños. Se trata tal exigencia, de una evidente discriminación, que le impide a los trabajadores no nacionales la plena participación en las organizaciones sindicales, lo que se encuentra en contradicción con los principios de la libertad sindical. En Panamá, la Ley No. 44 de agosto de 1995, derogó lo dispuesto por el Artículo 347 del Código de .Trabajo, según el cual el 75% de todos los miembros del sindicato debían de ser panameños.

En segundo lugar, en algunos casos mediante disposiciones constitucionales, como es aún en Panamá (Art. 64 C.P.) y Costa Rica (Art. 60 C.P.), y en otros casos mediante disposiciones de la ley ordinaria, se limita la participación de los trabajadores no nacionales en las direcciones sindicales.

En este último sentido, y con distintos matices, la regla general es que ningún extranjero puede formar parte de las direcciones sindicales. En El Salvador se exige, para ser miembro de la Junta Directiva el "ser salvadoreño por nacimiento"(Art.225 C.T.), similar exigencia se produce en Honduras (Art. 504 C.T.) y en Guatemala (Art.223 C.T.). En Costa Rica la limitación tiene la particularidad de que para los efectos de su aplicación, se entiende que los centroamericanos de origen se equiparan a los costarricenses y que respecto a los extranjeros no opera la prohibición si son casados con mujer costarricense y cuentan con más de cinco años de residencia permanente en el país (Art. 345 C.T.).

La situación descrita, en los términos generales en que se establece, resulta contraria a las disposiciones del Convenio Núm. 87. En ese sentido, el Comité de Libertad Sindical ha indicado que "debería de conferirse mayor flexibilidad a las legislaciones a fin de permitir que las organizaciones ejerzan sin trabas la libre elección de sus dirigentes y a los trabajadores extranjeros tener acceso a las funciones sindicales, por lo menos una vez pasado un período razonable de residencia en el país de acogida".

Cumpliendo con lo anterior, la única legislación que ha sido reformada a la fecha es la ley panameña, (Art. 369 C.T.) al eliminarse, también en 1995, la exigencia de la nacionalidad como requisito para formar parte de las Juntas Directivas sindicales. Sin embargo, se mantiene vigente aún, la señalada exigencia en el ámbito constitucional.

En los restantes países en que se produce esta limitación, el tema ha sido objeto de reiterados señalamientos por parte de los órganos internacionales de control, sin que a la fecha se produzca su modificación efectiva. Sobre este tema existen varios señalamientos de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones. El último de ellos se encuentra en el Informe correspondiente a la 85 Reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, 1997, y respecto a Costa Rica, Guatemala y Honduras, y en lo aún correspondiente, también en relación a Panamá. (CEACR, Informe III, 85 Reunión, 1997)

Como ya se indicó, recientemente (1992-96) se han producido reformas a los Códigos de Trabajo, en cinco de los países centroamericanos. Cuatro de esas reformas han tratado el tema de la protección de la libertad sindical, y especialmente en lo referente a su protección frente a los empleadores. En ese sentido, las modificaciones parciales efectuadas en Guatemala (Decreto del Congreso No. 64-92), El Salvador (Decreto Ley No. 859 del 21-04-94) y Costa Rica (Ley No. 7360 del 12 -11-93), así como la reforma integral efectuada en Nicaragua, (Ley No. 185 del 30-10-96), se ocuparon del derecho colectivo y en algunos casos específicamente de este tema. Es importante, además, reiterar que las legislaciones de Panamá y Honduras contienen también algunas regulaciones específicas sobre la materia, pese a no haber sufrido reformas importantes, en el pasado reciente, en el campo del derecho colectivo del trabajo.

Partiendo de que la protección de la libertad sindical frente a los empleadores implica a su vez el establecimiento de regulaciones tanto sobre los actos de discriminación anti sindical, como de medidas concretas contra los actos de injerencia del empleador y/o sus organizaciones, hemos optado por realizar la valoración de las normas y la práctica nacional, tratando separadamente ambos niveles o contenidos.

De conformidad con lo dispuesto por el Convenio Núm. 98, se consideran actos de discriminación antisindical el sujetar el empleo, el despido, o cualquier otro acto que tienda a perjudicar en cualquier forma, a los trabajadores por su afiliación sindical, o por su participación en las actividades sindicales.

Una descripción mucho más precisa de los actos de discriminación ha sido efectuada por el Comité de Libertad Sindical, según el cual, los trabajadores deberían de gozar de una adecuada protección no sólo respecto al despido antisindical, en sus distintas modalidades, sino también respecto de los traslados frecuentes, los descensos, la jubilación obligatoria, y la elaboración de listas negras. Incluso se ha considerado que existen "actos más sutiles que puedan resultar de omisiones" como podrían ser las consecuencias antisindicales de los cambios de propietario de la empresa, cuando estos menoscaben las condiciones de los trabajadores sindicalizados y sus organizaciones, los que también se consideran actos de discriminación comprendidos en el enunciado del Convenio Núm. 98. (La Libertad Sindical, pág. 153-155) Obviamente que dicha descripción no sólo deriva del Convenio Núm. 98, sino que incorpora también los contenidos del Convenio Núm. 135 y la Recomendación Núm. 143, sobre los representantes de los trabajadores, 1971 instrumentos también importantes en esta materia.

El análisis de la protección contra la discriminación antisindical en Centro América se realiza por país, tratando de comprender en el análisis los principios generales que derivan de las normas internacionales en esta materia y las valoraciones que sobre la práctica nacional surgieron en los talleres locales efectuados en cada país. Conforme a ello, se valora la determinación legislativa de los actos de discriminación y las protecciones específicas que en cada caso se brindan a los dirigentes sindicales, especialmente el reintegro de los sindicalistas despedidos, y de los procedimientos destinados a implementar esa protección.

- Guatemala. Las regulaciones referentes a la protección contra los actos de discriminación antisindical fueron modificadas por el Decreto 64-92. Al igual que en otros países, las reglas en esta materia se refieren tanto a los miembros de los comités ejecutivos como a los promotores de una organización sindical.

Respecto a los primeros, todos los miembros del Comité Ejecutivo de la organización sindical (no menos de tres ni más de nueve) "gozan de inamovilidad en el trabajo que desempeñen durante todo el tiempo que duren sus mandatos y hasta doce meses después de haber cesado en el desempeño de los mismos" (Art.223 d) C.T.). La reforma mencionada amplió la protección de un máximo de cinco miembros al total de los componentes de la dirección sindical. Actualmente el despido con causa justa de los dirigentes indicados sólo procede cuando así lo autorice previamente el Tribunal de Trabajo en un juicio ordinario. Esta protección también aplica a los miembros del Comité Ejecutivo provisional de un sindicato en formación. El principal reparo que formulan algunos dirigentes sindicales interesados a esta norma, se refiere a la ausencia en la legislación laboral de un procedimiento especial y sumario para reclamar contra la violación de la protección referida, lo cual podría estar obligando a acudir al juicio ordinario a reclamar contra los despidos violatorios de la protección. (Taller Local).

En cuanto a los promotores de la organización sindical, el Decreto 64-92 introdujo una regulación importante al Código de Trabajo, al establecer que además de los miembros del Comité Ejecutivo Provisional, todos los trabajadores promoventes gozan de inamovilidad " a partir del momento en que den aviso a la Inspección General de Trabajo de que están formando un sindicato y gozarán de esta protección hasta sesenta días después de la publicación de los Estatutos en el Diario Oficial..." (Art. 209 C.T.).

Conforme a la norma citada, el incumplimiento de la protección obliga al infractor al reintegro de los afectados en un plazo de veinticuatro horas, al pago de los salarios dejados de percibir y a la imposición de una multa. En este caso, el despido sólo es posible cuando exista una justa causa y esta se demuestre por el empleador, previamente y mediante un "incidente" de cancelación del contrato de trabajo.

Los dirigentes sindicales entrevistados, salvo los señalamientos en torno a la ausencia de procedimientos especiales, estiman en términos generales que las protecciones establecidas a partir del Decreto 64-92 resultan adecuadas. (Taller Local).

- El Salvador. La protección de los dirigentes sindicales y de los promotores de la constitución de una organización sindical se establece en el Código de Trabajo, y como se verá, las normas correspondientes fueron afectadas, parcialmente, por la reforma legislativa del año 94.

En términos generales, y como derivación del texto Constitucional, la legislación establece que los dirigentes sindicales no podrán ser despedidos, trasladados, desmejorados en sus condiciones de trabajo, ni suspendidos disciplinariamente, salvo cuando exista causa justa calificada previamente por el juez (Art.248 C.T.) La protección aplica para los miembros de las Juntas Directivas de los sindicatos constitituídos o en proceso de constitución y rige durante el período de su mandato y hasta por un año adicional, cuando cumplan con todo el período de su mandato. Los directivos que resulten electos en sustitución de otro, gozarán de la protección durante su mandato y sólo por un período igual al del desempeño del cargo como extensión una vez vencido el mandato.

La protección señalada se extiende a los promotores de la constitución de un sindicato por un término de sesenta días contados a partir de la notificación al empleador de la lista de promoventes, por parte de las autoridades administrativas del trabajo. En este aspecto es importante destacar que la ley expresamente limita los actos de constitución a uno cada seis meses y que se hace depender la protección de la notificación al empleador, lo que podría generar dificultades en la aplicación. (Art.248 b) C.T.). No obstante las entrevistas efectuadas no indican, por ahora, ninguna limitación derivada de la práctica administrativa.

La Ley No. 859 de 1994, incorporó dentro de los trabajadores protegidos a un mínimo de dos afiliados por cada cargo en las Juntas Directivas, que se postulen como candidatos a los mismos. En este caso la protección aplica una vez notificado por escrito el empleador dentro de los treinta días previos a la elección y hasta por una semana después para quienes no resulten electos. La norma tiene aún poca aplicación práctica porque a juicio de los dirigentes entrevistados, entre otras razones, los mecanismos sindicales de elección no prevén la existencia de candidaturas formales a los cargos de dirección (Taller local).

Adicionalmente la citada reforma (1994) flexibilizó la protección al establecer que los traslados a que se refiere la norma son únicamente los que impliquen un desplazamiento de localidad o de centro de trabajo. Con ello, se facilitó la movilidad a lo interno de los trabajadores protegidos, atendiendo a las necesidades expuestas por los empleadores en su oportunidad. (Impacto de las reformas al Código de Trabajo....pág. 42).

Es en relación a este aspecto donde radica la principal objeción del movimiento sindical a las garantías establecidas. Conforme a las entrevistas efectuadas, se considera que no existe una reparación efectiva y suficiente del daño causado (Taller Local). Coincidiendo con lo anterior se señala que "...la norma debería haber sido completa en el sentido de declarar nulo el despido o la realización de las demás conductas que prohibe y reinstalar al directivo sindical despedido". (Impacto de las reformas al Código de Trabajo....pág. 43) Esa apreciación se sustenta en el hecho de que la reforma mantuvo vigente lo dispuesto por el artículo 464 del Código de Trabajo, el cual no establece la reinstalación ante el despido discriminatorio, sino tan sólo el pago de los salarios dejados de percibir durante el lapso de protección no disfrutada por el trabajador afectado.

Junto a lo anterior, la legislación salvadoreña establece que cuando se produzcan despidos destinados a perturbar la existencia del sindicato o destinados a disminuir el número de afiliados con el objeto de que deje de existir, se impondrá al empleador una multa de diez a cincuenta veces el salario mínimo mensual (Art. 251 C.T.). No obstante la misma norma autoriza al empleador para probar posteriormente la legalidad de los despidos. En todo caso, tampoco se señala expresamente en la ley la reinstalación de los trabajadores despedidos ilegalmente, aunque si la imposibilidad, en este caso, de declarar la disolución del sindicato de empresa por falta de afiliación. Obviamente que no existiendo la adecuada reparación de los despidos, mediante la reinstalación efectiva, la protección debe de considerarse como insuficiente.

- Costa Rica. Al aprobarse la Ley No. 7360 (1993) se estableció por primera vez desde la vigencia del Código de Trabajo una regulación destinada a la protección contra los actos de discriminación antisindical.

La citada ley define expresamente como faltas punibles "las acciones u omisiones en que incurran los empleadores, los trabajadores, o sus respectivas organizaciones, que transgredan las normas previstas en los convenios adoptados por la Organización Internacional del Trabajo, ratificados por la Asamblea Legislativa" (Art. 608 C.T.), así mismo se prohiben "las acciones u omisiones que tiendan a evitar, limitar, constreñir o impedir el libre ejercicio de los derechos colectivos de los trabajadores, sus sindicatos o las coaliciones de trabajadores. Cualquier acto que de ellas se origine es absolutamente nulo e ineficaz y se sancionará en la forma y en las condiciones señaladas en el Código de Trabajo..." (Art. 363 C.T.)

Ambas normas (art. 608 y 363) resultan fundamentales en el nuevo ordenamiento jurídico laboral del país, puesto que estarían resolviendo de manera definitiva hacia la reinstalación de los trabajadores despedidos por razón de su afiliación o su actividad sindical. Ese avance en la protección lo refuerza la reforma efectuada al establecer, que el juez de trabajo, al momento de imponer la sanción (multa) por infracción a la ley laboral, deberá ordenar "ineludiblemente, la restitución de los derechos violados, la reparación del daño causado y las medidas necesarias que conduzcan a tales fines" (Art. 610 C.T.).

Pese a la importancia de lo dispuesto en esta materia por la nueva ley laboral, no existe suficiente experiencia en la aplicación judicial de lo indicado. El movimiento sindical no ha optado por reclamar consistentemente la imposición de las sanciones por infracción a la libertad sindical en sede judicial.(Taller Local)

La reforma en comentario también estableció una regla de estabilidad laboral para los dirigentes sindicales, (Art. 367 C.T.) la cual se aplica a los siguientes trabajadores:

- los trabajadores miembros de un sindicato en formación hasta un número de veinte por dos meses desde que se notifique al Ministerio de Trabajo y al empleador la lista de promoventes y hasta dos meses después de presentada la solicitud de inscripción

- Un dirigente por los primeros veinte trabajadores sindicalizados en la empresa y uno adicional por cada veinticinco afiliados, hasta un máximo de cuatro, mientras ejerzan sus cargos y hasta seis meses después del vencimiento de la designación;

- Los candidatos a los puestos de dirección, que quedarán protegidos por tres meses.

La infracción a la regla de estabilidad descrita se sanciona no sólo con multa, sino con la reinstalación de los afectados en sus puestos de trabajo y con el pago de los salarios dejados de percibir y si el trabajador afectado opta por el pago de las indemnizaciones por despido injustificado, se impone adicionalmente al empleador infractor el pago de los salarios dejados de percibir durante todo el plazo restante de protección no disfrutada. (Art. 368 C.T.) Tampoco sobre este aspecto existe jurisprudencia, dado que el movimiento sindical recién inicia el planteamiento de los juicios ordinarios destinados a la aplicación de la norma de protección reseñada. (Taller Local)

Finalmente, la Ley No. 7360 estableció también un procedimiento administrativo destinado a la investigación preliminar de las infracciones a las reglas de estabilidad laboral de directivos y promotores de una organización sindical (Art. 364 y sgts C.T.) y como un control sobre las prácticas antisindicales. Este procedimiento no es obligatorio para los trabajadores y sus organizaciones, sino facultativo, pudiendo escogerse entre la denuncia judicial o el trámite señalado. No obstante esa posibilidad, mayoritariamente el movimiento sindical ha optado por el reclamo en sede administrativa, pese a que su única consecuencia sería la denuncia judicial una vez comprobada la infracción y como una actuación del Ministerio de Trabajo a través de la Inspección General del Trabajo (Taller Local).

Los resultados de dichas gestiones administrativas han sido realmente desalentadores para el movimiento sindical. El procedimiento resulta lento y excesivamente formal, se exigen a las organizaciones y a los trabajadores, una serie de requisitos y pruebas que hacen prácticamente inaplicable la protección pretendida. Estudios recientes, realizados por el sindicalismo, revelan que un porcentaje menor al 5% de todas las denuncias terminan con el establecimiento de la correspondiente acusación judicial y que los trámites tienden a prolongarse administrativamente por más de dieciocho meses, en promedio (Diagnóstico.Los procedimientos y actuaciones de la Inspección del Trabajo...)

Pese a lo indicado, una sentencia reciente, generada a partir de un trámite inicial ante el Ministerio de Trabajo, ordenó la reinstalación de un grupo de trabajadores despedidos de una Zona Franca por intentar constituir una organización sindical (Juzgado Segundo de Trabajo de Alajuela, 9:00 horas del 31 de enero de 1997. Infracción MULTIMEC S.A.) En este caso, el trámite judicial fue asumido por la Inspección General del Trabajo en representación de los trabajadores, pues como se indicó, las organizaciones sindicales no han considerado aún la posibilidad de acudir directamente ante las Autoridades Judiciales en reclamo de las protecciones establecidas por la Ley No. 7360 (Taller Local)

- Nicaragua. El nuevo Código de Trabajo (Ley No. 185) establece expresamente regulaciones sobre el "fuero sindical" entendido como "el derecho de que gozan los miembros de las directivas sindicales a no ser sancionados ni despedidos sin mediar causa justa" (Art. 231 C.T.). Conforme a las regulaciones de la nueva ley, el despido con justa causa de los trabajadores protegidos debe ser gestionado previamente ante el Ministerio de Trabajo, ante quien se deberá demostrar la justificación de la terminación de la relación laboral. La protección aplica también respecto de las modificaciones unilaterales acordadas por el empleador de las condiciones de trabajo incluido el traslado a otro puesto de trabajo (Art. 232 C.T.) La omisión de los procedimientos de despido indicados se reclama directamente ante el Inspector de Trabajo, funcionario que se encuentra autorizado para ordenar el reintegro de los trabajadores afectados. Cuando el Inspector autoriza el despido el asunto debe discutirse judicialmente, y según refieren los dirigentes sindicales, es posible aún durante el trámite judicial que el trabajador conserve el empleo, aunque en ese aspecto existen pocas experiencias.(Taller Local)

Así entendido, el fuero sindical de la legislación nicaragüense aplica tanto para los miembros de las Juntas Directivas sindicales, hasta un máximo de nueve personas y para los miembros de los comités seccionales hasta un máximo de cuatro. En lo que se refiere a los promotores o constituyentes de un sindicato, la protección se establece para un máximo de veinte trabajadores y por un plazo máximo de noventa días.

Los dirigentes sindicales entrevistados respecto a los procedimientos y la protección establecida por la nueva legislación se muestran complacidos, aunque reconocen que existe poca experiencia práctica, dado lo reciente de la aprobación de la misma, pero dejan establecido que en los casos en que se ha reclamado a reinstalación ésta ha sido ordenada de manera oportuna.(Taller Local) No obstante, son claros en señalar que en algunas actividades, como las zonas francas, el patrono despide mucho antes de que los procedimientos de protección puedan funcionar. En su criterio, es en ese sector en donde menos se respeta la libertad sindical. Adicionalmente señalan la poca confianza que les merecen algunos de los Inspectores de Trabajo (Taller Local)

- Honduras. En la legislación laboral de Honduras, la protección contra los actos de discriminación se establece respecto a los trabajadores miembros de la Junta Directiva de una organización sindical y respecto a los trabajadores que pretenden o promueven la constitución de un sindicato.

Respecto a los miembros directivos del sindicato (Art. 516 C.T.) la protección se limita, exclusivamente, al despido sin justa causa. En ese sentido, los directivos sindicales no podrán ser despedidos si no se demuestra previamente ante una autoridad judicial, en juicio sumario, que existe una causa justa de despido. La protección aplica sólo para aquellos que resulten miembros de la Directiva Central, y no de las seccionales y subsecciones cuando existan, y desde la elección hasta seis meses después de cesar en sus funciones.

Cuando el patrono proceda en contra de la protección indicada, la ley establece una sanción consistente en el pago de una indemnización equivalente a seis meses del salario del trabajador, en favor de la organización sindical. En lo que se refiere al dirigente despedido, este debe acudir a los procedimientos ordinarios, aplicables a todos los trabajadores, y emplazar al patrono ante los Tribunales de Trabajo, gestionando "el cumplimiento del contrato para que se le reponga en su trabajo, por lo menos en igualdad de condiciones" (Art. 113 C.T.).

Para los dirigentes sindicales hondureños la solución descrita no implica una protección adecuada e integral frente al despido de los dirigentes sindicales. A su juicio no se contemplan medidas especiales respecto de otros actos de discriminación antisindical, como podrían ser los descensos, los traslados, o cualquier otra modificación discriminatoria en las condiciones de trabajo (Taller Local). Adicionalmente cabría señalar que no se protege de manera especial a todos los dirigentes, ni a los candidatos a los cargos sindicales, así como que el pago de una indemnización aún siendo en favor de la organización, no puede entenderse como una adecuada protección si el eventual reintegro se deja sujeto a los procedimientos ordinarios y no a un procedimiento especial y sumario.

En lo referido a los trabajadores que pretenden la constitución de una organización sindical la legislación de Honduras establece una protección para treinta trabajadores (Art. 517 C.T.) que es el número mínimo de trabajadores requerido para la constitución de la organización.

En este caso la protección es un poco más integral puesto que impide no sólo el despido de los promoventes, sino también el traslado o la desmejora de las condiciones de trabajo sin justa causa, si no es mediante la calificación previa de la autoridad respectiva.

La tutela opera desde que se notifique al patrono a través de la Dirección General del Trabajo o de la Procuraduría del Trabajo. Es en este punto en donde se presenta la principal objeción de los dirigentes sindicales hondureños, puesto que siendo que la protección opera a partir de la notificación al empleador, en la práctica se presentan enormes dificultades para que las autoridades encargadas procedan a la notificación. En consecuencia, generalmente cuando esta notificación finalmente se produce, ya el empleador ha despedido a los promoventes de la nueva organización sindical y procedido al pago de las indemnizaciones por la terminación de la relación laboral, con lo cual se impide el emplazamiento judicial para obtener el reintegro. (Taller Local)

En la práctica, este procedimiento no se considera eficaz, y debe concluirse que no impide los despidos antisindicales de los promotores de la organización sindical, dada la formalidad de que la protección queda sujeta para su eficacia a la notificación al empleador, por parte de las autoridades administrativas.

- Panamá. Las reglas de protección frente a los actos de discriminación antisindical no fueron establecidos por la nueva ley (No. 44), sino que ya se encontraban previstos en la legislación laboral ordinaria. Conforme a los mismos, el fuero sindical resulta aplicable a los miembros de los sindicatos en formación, los miembros de las directivas sindicales (sindicatos, federaciones y confederaciones), los suplentes de los directivos y los representantes sindicales (Art. 381 C.T.). No obstante existen reglas en relación al número de afiliados sindicales para efectos del número de suplentes que pueden designarse gozar del fuero sindical.

La protección que se establece a los dirigentes indicados consiste en la imposibilidad de ser despedidos sin justa causa sin previa autorización de los tribunales de trabajo, así como la imposibilidad del empleador de alterar las condiciones de trabajo o el traslado del trabajador a otro establecimiento o centro de trabajo. Pese a que la Ley No. 44 incrementa la movilidad a lo interno de la empresa, flexibilizando la legislación laboral, los dirigentes sindicales protegidos por el fuero no podrán ser afectados por la misma. )Art. 197-A).Para los traslados de dirigentes también se requiere de previa autorización judicial. También aplica la protección para los candidatos a los cargos sindicales.

El fuero en comentario opera para el caso de los dirigentes por todo el plazo de su nombramiento y hasta por un año después de haber cesado en funciones, mientras que para los trabajadores miembros de los sindicatos en formación hasta tres meses después de obtenida la inscripción de la organización. Los candidatos son protegidos durante el período de elección, y aquellos que no resulten electos, continúan protegidos hasta un mes después de efectuadas las elecciones.

El procedimiento de protección resulta apropiado a juicio de los dirigentes sindicales, los cuales resaltan como positiva la actuación de las autoridades en cuanto a ordenar el reintegro en plazos muy cortos de los trabajadores despedidos en violación del fuero sindical. Esta regulación, incorporada mediante la Ley No. 44, se reputa como un avance importante en materia de protección contra los actos de discriminación antisindical y funciona en la práctica nacional tal y como se encuentra prevista en la ley. Los participantes en el taller efectuado refieren la existencia de múltiples casos en los cuales trabajadores protegidos por el fuero sindical han sido reinstalados en menos de veinticuatro horas en sus puestos de trabajo (Taller Local) .

Adicionalmente la ley panameña sanciona como práctica desleal la elaboración de listas negras, los despidos, represalias, traslados y en general la discriminación por la afiliación o la participación sindical. En estos casos, se establece la imposición de multas a los empleadores, sin perjuicio de la aplicación de las normas de protección ya descritas.

Garantías específicas en torno a la no injerencia de los empleadores y/o sus organizaciones en las organizaciones sindicales de los trabajadores, se encuentran establecidas en las legislaciones de Costa Rica y Panamá.

En Costa Rica, aparte del contenido ya descrito en relación a la protección contra los actos de discriminación antisindical, y en lo cual podrían encontrarse facetas correspondientes también a este apartado, la Ley No. 7369 de noviembre de 1993, resolvió un antiguo requerimiento del Comité de Libertad Sindical en relación a la injerencia de las organizaciones solidaristas en la actividad sindical.

Conforme a lo anterior, la ley expresamente prohibió la participación de las asociaciones solidaristas en la negociación colectiva de las condiciones de trabajo, así como cualquier otra actividad antisindical de dichas entidades. El enunciado legislativo es lo suficientemente claro respecto a que las organizaciones solidaristas, bajo sanción de disolución, tienen prohibido lo siguiente:

"- Realizar cualquier clase de actividad tendiente a combatir o, de alguna manera, a entorpecer la formación y el funcionamiento de las organizaciones sindicales...

- Celebrar convenciones colectivas o arreglos directos de carácter laboral

- Participar en contrataciones y convenciones colectivas laborales..." (Reforma al art. 8 Ley de Asociaciones Solidaristas No. 6970).

Si bien para los dirigentes sindicales la norma tiene poca aplicación práctica, al menos legislativamente un tema relativo a la injerencia del empleador y de organizaciones que sirven a sus intereses en las actividades sindicales parece resuelto. (Taller Local)

En Panamá, existen normas específicas destinadas a evitar la injerencia de los empleadores y sus organizaciones en relación a la constitución y funcionamiento de las organizaciones sindicales. En ese sentido, se definen como una práctica desleal la entrega u ofrecimiento " a una organización social de trabajadores sumas de dinero, salvo las previstas por ley o en una convención colectiva de trabajo, siempre que en este último caso sean destinadas a programas de vivienda u obras sociales en beneficio directo de los trabajadores" (Art.388 C.T.).

En ese mismo sentido, se sanciona con la no inscripción y/o disolución a la organización sindical de trabajadores que se compruebe, está evidentemente controlada por un empleador, grupo u organización de empleadores" (Art. 355 C.T.) Se trata de una norma que evidentemente pretende satisfacer las obligaciones que derivan del Convenio núm. 98 en esta materia y que no tiene otros antecedentes en la región. En situaciones en donde se opta por el sindicato único de empresa, pareciera una garantía adecuada además en función de evitar el surgimiento de un sindicalismo de seguridad promovido por los empleadores como una acción contraria a la libertad sindical.

Pese a la importancia de esta regulación, en la práctica nacional ha tenido poca presencia y los dirigentes sindicales entrevistados no conocen de casos en los cuales haya sido aplicada por las autoridades administrativas del trabajo o por las autoridades judiciales. Si refieren los entrevistados algunos casos en los cuales existen sospechas de que las organizaciones han sido promovidas indirectamente por el empleador o que se encuentran controlados por éste. (Taller Local).

La autonomía colectiva, entendida como el derecho de las organizaciones sindicales a funcionar libremente en la sociedad, sin la injerencia de los empleadores y el Estado, y para el cumplimiento de los fines para los cuales fueron constituídas, como ya se indicó, tiene un conjunto de manifestaciones específicas.

El análisis de la realidad centroamericana, se realiza con especial referencia a algunas de esas manifestaciones. Es necesario dejar establecido que algunos temas, como la negociación colectiva y la huelga, deberán de tratarse en posteriores investigaciones, máxime las limitaciones que respecto a los empleados públicos pudieron constatarse en varios de los países estudiados.

1. Derecho de redactar los estatutos y reglamentos.

Las organizaciones sindicales tienen el derecho de redactar libremente sus estatutos y reglamentos. Ello implica que la legislación nacional no debería de contener disposiciones que limiten esa libertad, imponiendo contenidos obligatorios y menos aún la forma de tratar esos contenidos. El principio general en esta materia, derivado de las regulaciones internacionales estaría comprendido en lo siguiente:

En los países centroamericanos no todas las legislaciones responden a esos enunciados. Por el contrario, en la mayoría de los casos las regulaciones legislativas además del marco general destinado a la garantía de respeto de la democracia interna y de los derechos de los afiliados, se evidencian como excesivamente detalladas y rigurosas, y en alguna medida implican frenos importantes a la existencia de las organizaciones.

La regulación más cercana a los contenidos que respecto a la libertad sindical derivan de los Convenios Núm. 87 y 98 en esta materia es la contenida en el artículo 212 del Código de Trabajo de Nicaragua. La norma legislativa indicada se limita a garantizar que los estatutos sindicales traten los temas básicos tales como denominación, condiciones de admisión y expulsión, derechos y obligaciones de los afiliados, forma de convocatoria de las asambleas, monto y forma de pago de las cuotas sindicales, época de presentación de las cuentas, órganos de dirección, duración de los nombramientos, y normas para la liquidación de la organización, etc. En este caso, la ley no indica el contenido de cada tema, dejando a la organización en libertad de resolver sobre cada uno de los contenidos específicos. No obstante, a la fecha en Nicaragua en este y otros temas existe poca experiencia práctica, dado lo reciente de la ley. En cuanto a la inscripción de sindicatos, el trámite se encuentra suspendido desde hace varios meses y no se han producido nuevas inscripciones.

Por el contrario, resulta abiertamente contrario a la libertad sindical el Decreto No. 10-97 del 26 de febrero de 1997, y denominado como Reglamento de Asociaciones Sindicales. Este decreto, desconociendo el contenido de la ley, impone en esta materia obligaciones y requisitos no sólo ilegales sino que limitan el derecho de las organizaciones de redactar libremente sus estatutos y reglamentos. El Reglamento define el número máximo de asambleas generales, el quórum de las mismas, los temas que deben tratarse en las asambleas extraordinarias y las votaciones que para cada caso se requieren. Incluso se establece expresamente la posibilidad de que la asamblea sea convocada directamente por el Responsable del Departamento de Asociaciones Sindicales del Ministerio de Trabajo, y autoriza la presencia de las autoridades administrativas en las asambleas, para velar por el cumplimiento de los estatutos y las disposiciones legales. Obviamente, en ambos casos se trata de evidentes violaciones a la libertad sindical.

Con la excepción indicada de Nicaragua, y la discrepancia ya descrita entre el Decreto 10-97 y la Ley No. 185, en los restantes países, la ley obliga a un contenido y una regulación específica de los temas, como parte del contenido obligatorio de los estatutos de las organizaciones sindicales. En ese sentido es frecuente encontrar normas legislativas que establezcan un contenido estatutario obligatorio, en materias tales como, el período mínimo y máximo de los nombramientos en cargos sindicales (Honduras, art. 512 C.T.), la frecuencia de las asambleas ordinarias y las reglas para su convocatoria (Costa Rica, art. 345 C.T.), y hasta el número mínimo y máximo de los miembros de las Juntas Directivas (El Salvador, art. 224 C.T.).

Pese a que la valoración en este aspecto, en términos generales no puede ser positiva en cuanto al respeto del derecho en comentario en la región, si debe mencionarse como un avance importante, la reforma operada en Panamá mediante la Ley No. 44 de agosto de 1995. Esta ley modificó el Código de Trabajo para dejar librada a la decisión de las propias organizaciones y consecuentemente a los estatutos sindicales, temas que tradicionalmente han sido impuestos por el Estado en todos los países de la región. Entre los aspectos dejados a la regulación libre de los estatutos, destacan la duración de los períodos de ejercicio de los cargos sindicales, la reelección o no en los cargos, el número de miembros de la Junta Directiva, y la definición de cuando la cesantía del trabajador implica la pérdida de la condición de miembro de la Junta Directiva. En este aspecto la reforma permitió avanzar en la línea del respeto del derecho de las organizaciones de aprobar libremente sus estatutos, tal y como lo reconocen los dirigentes sindicales del país ( Taller Local).

2. Derecho de elegir libremente a los representantes.

Las principales limitaciones al derecho de elegir libremente a los representantes sindicales e establecen en la región en torno a los requisitos para ocupar cargos directivos. Salvo excepciones (Panamá y Nicaragua), una primera exigencia, ya apuntada, consiste en la nacionalidad. La regla general en este materia es que sólo los nacionales pueden ocupar cargos de dirección sindical.

Algunas otras exigencias legislativas limitan el derecho de las organizaciones a la libre elección de sus dirigentes. Así se exige ser de "honradez notoria" (Salvador,Art. 225), o bien "estar ejerciendo normalmente, es decir, no en forma ocasional o a prueba o como aprendiz en el momento de la elección, la actividad, profesión u oficio característicos del sindicato, y haberlo ejercido normalmente por más de seis meses en el año anterior" o "no haber sido llamado a juicio por delitos comunes en el momento de elección" (Honduras, Art. 510 C.T.).

En otras legislaciones, como es el caso de Guatemala, la ley obliga a que los directivos sean "trabajador activo en el momento de su elección y al menos tres de ellos deben saber leer y escribir" (Art. 223 C.T.). Así mismo, al constituirse el sindicato, debe aportarse una declaración jurada de los miembros del Comité Ejecutivo Provisional, respecto a que carecen de "antecedentes penales". Respecto a esas exigencias existen incluso señalamientos expresos de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, en cuanto a la necesidad de eliminarlos del ordenamiento por resultar contrarios a la libertad sindical. (CEACR, Informe III, 85 Reunión, 1997, pag. 188 )

En este aparte cabría mencionar también las limitaciones que algunos legislaciones establecen al personal de confianza para sindicalizarce. Esa limitación bien podría ser una norma destinada a garantizar la pureza de las organizaciones de trabajadores, y con ello la autonomía misma, pero también podría ser utilizada, por el Estado, como una fórmula para impedir el ingreso de algunos trabajadores que no ostentan en definitiva la representación del empleador. En Nicaragua, por ejemplo, los dirigentes sindicales relatan la existencia de problemas en torno a la condición de representante patronal que se establece arbitrariamente a algunos trabajadores, (Directores de centros educativos) lo que permite a la administración del trabajo, negarles con ello su participación en las direcciones sindicales. En este caso la Ley de Carrera Docente define a los directores de centro como personal de confianza, pero la ley laboral no contiene ninguna prohibición para que ocupen cargos de dirección sindical (Taller Local). Según indicaron los entrevistados este tema ha sido planteado al Comité de Libertad Sindical, y pese a sus resoluciones las autoridades continúan negándose a admitir las designaciones sindicales.

Por el contrario, el tema ha sido resuelto adecuadamente y mediante una solución intermedia, por la legislación de El Salvador, al establecer que corresponde a la asamblea general el aceptar como "miembros del sindicato a los empleados de confianza y representantes patronales" aunque se les impida por ley ocupar cargos sindicales (Art. 225 C.T.) En Panamá serán los estatutos sindicales los que resuelvan el punto en cuanto al ingreso a la organización y la posibilidad de que ocupen cargos directivos, los trabajadores de confianza )Art. 339 C.T.)

3. Derecho de organizar la administración interna y formular sus actividades y su programa de acción.

La libertad de las organizaciones sindicales de organizar la administración interna y sus actividades se entiende limitada, en contradicción con el Convenio Núm. 87, cuando la legisla