Introducción
Uno de los temas más complejos del Derecho
Constitucional es el relacionado con los límites del poder
constituyente.
En cualquiera de sus dos modalidades genéricas, el poder
constituyente originario o el poder constituyente derivado, encontramos
zonas de difícil delimitación.
Dentro de esta última modalidad que nos ocupa, las variantes
de reforma parcial o reforma general a la Constitución
no necesariamente se presentan deslindadas con toda claridad con
una simple referencia a las previsiones normativas sobre el particular
o con una alusión al número de artículos
objeto de modificación. La existencia de un procedimiento
calificado permite plantear la existencia de unos límites
formales y de otras restricciones más allá del ámbito
cuantitativo.
En los últimos años, la jurisprudencia de la Sala
Constitucional ha aportado elementos importantes para la reflexión
sobre los límites del poder constituyente derivado, los
cuales analizaremos luego de una exposición de las premisas
dentro de las cuales la Asamblea Legislativa ejerce sus competencias
en dicho campo.
I. Ideas generales
Para ubicarnos en el tema objeto de este artículo
es preciso que hagamos algunas precisiones sobre las nociones
de constituciones rígidas y flexibles, sobre la categoría
a la cual pertenece nuestra Carta fundamental, y sobre las reformas
parciales y generales.
1. Constitución flexible o Constitución rígida.
Tradicionalmente se acepta que una Constitución flexible
es aquella que puede ser modificada siguiendo los mismos procedimientos
utilizados para la promulgación de las leyes ordinarias,
o sin sujeción a ningún procedimiento calificado.
Por otra parte, la rigidez de una Constitución está
determinada por la existencia de procedimientos especiales de
reforma y en algunos casos la presencia de órganos calificados.
En Costa Rica encontramos regulaciones especiales en cuanto al
procedimiento y disposiciones orgánicas calificadas que
hacen que nuestra Constitución tradicionalmente haya sido
considerada en la categoría de constituciones rígidas.
Sobre esta calificación orgánica y procedimental
tendremos ocasión de extendernos más adelante. Baste
agregar en este momento, para los efectos de esta exposición,
que la práctica constitucional costarricense permite afirmar
que la rigidez de nuestro texto fundamental es relativa.
En efecto, como puede observarse en el siguiente cuadro, la Constitución
Política de 7 de noviembre de 1949, ha sido objeto, a lo
largo de los últimos 46 años, de 40 reformas parciales
que han comprendido 60 disposiciones. Esto significa que el promedio
de normas modificadas desde 1949 supera una disposición
por año.
| |||||
| Composición Corte Suprema de Justicia | |||||
| Requisitos Magistrados | |||||
| Contribución económica a partidos políticos | |||||
| Presupuesto mínimo Poder Judicial | |||||
| Elección de regidores | |||||
| Sufragio, composición Tribunal Supremo de Elecciones y Preparación de Presupuesto. | |||||
| Administración seguro social | |||||
| Preparación presupuesto | |||||
| Convenios sobre nacionalidad | |||||
| Composición TSE época elecciones | |||||
| Composición Asamblea Legislativa, Elección regidores. Deroga Transitorios I a VI, VIII a X, XII a XIX | |||||
| Incompatibilidades diputados | |||||
| Jurisdicción Contencioso-Administrativa como garante de la legalidad de la función administrativa | |||||
| Composición TSE | |||||
| Tratados y convenios internacionales, principio de igualdad, competencia legislativa aprobación tratados y aprobación empréstitos, potestad Poder Ejecutivo negociación tratados, régimen de instituciones autónomas, reforma general a la Constitución. | |||||
| Incompatibilidad candidatura Presidente | |||||
| Ciudadanía 18 años | |||||
| Deroga anterior art. 75 permitía al legislador exceptuar el régimen de garantías sociales a instituciones de beneficencia | |||||
| Contribución económica a partidos políticos | |||||
| Contribución económica a partidos políticos | |||||
| Educación General básica | |||||
| Régimen y financiamiento Universidades públicas, Incompatibilidades diputados. | |||||
| Elimina restricciones a constitución de partidos políticos | |||||
| Incluye mar patrimonial dentro de límites | |||||
| Autorización salidas del Presidente | |||||
| Irrenunciabilidad potestad de legislar | |||||
| Naturaleza no legislativa actos autorizados por Asamblea Legislativa | |||||
| Modifica Título VI y agrega Título VII "La Educación y la Cultura", con un capítulo único que contiene art. 76. declara el español como idioma oficial. | |||||
| Adiciona al TSE dentro organización de poderes | |||||
| Financiamiento Educación Superior Pública | |||||
| Reforma parcial constitución, amplía de 8 a 20 días plazo para rendir dictamen. | |||||
| Financiamiento Educación Superior Pública | |||||
| Nombramiento Presidente Corte Suprema de Justicia | |||||
| Remuneración diputados | |||||
| Nacionalidad | |||||
| Creación Jurisdicción Constitucional, irrenunciabilidad potestad legislativa | |||||
| Derecho a la intimidad | |||||
| Creación Comisiones con potestad legislativa | |||||
| Derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado | |||||
| Nacionalidad | |||||
| acceso a información y protección consumidor | |||||
Los resultados derivados del anterior cuadro permiten
afirmar que la Constitución costarricense ha podido ser
reformada regularmente para adaptarla a los cambios que ha enfrentado
el país. El trámite de reforma parcial ha demostrado
en la práctica que su rigidez es relativa.
2. Reforma parcial y reforma general.
El Título XVII de la Carta fundamental regula los procedimientos de reforma a la Constitución, clasificándolos en dos categorías: la reforma parcial y la reforma general.
Artículo 195.- La Asamblea Legislativa podrá reformar parcialmente esta Constitución con absoluto arreglo a las siguientes disposiciones:
1) La proposición en que se pida la reforma de uno o más artículos debe presentarse a la Asamblea en sesiones ordinarias, firmada al menos por diez diputados;
2) Esta proposición será leída por tres veces con intervalos de seis días, para resolver si se admite o no a discusión;
3) En caso afirmativo pasará a una comisión nombrada por mayoría absoluta de la Asamblea, para que dictamine en un término de hasta veinte días hábiles;
(Ref. Const. 6053 de 15 de junio de 1977)
4) Presentado el dictamen, se procederá a su discusión por los trámites establecidos para la formación de las leyes; dicha reforma deberá aprobarse por votación no menor de los dos tercios del total de los miembros de la Asamblea;
5) Acordado que procede la reforma, la Asamblea preparará el correspondiente proyecto, por medio de una Comisión, bastando en este caso la mayoría absoluta para aprobarlo;
6) El mencionado proyecto pasará al Poder Ejecutivo; y éste lo enviará a la Asamblea con el Mensaje Presidencial al iniciarse la próxima legislatura ordinaria, con sus observaciones, o recomendándolo;
7) La
Asamblea Legislativa, en sus primeras sesiones, discutirá
el proyecto en tres debates, y si lo aprobare por votación
no menor de dos tercios de votos del total de los miembros de
la Asamblea, formará parte de la Constitución, y
se comunicará al Poder Ejecutivo para su publicación
y observancia.
Artículo 196.- La reforma general de esta Constitución, sólo podrá hacerse por una Asamblea Constituyente convocada al efecto. La ley que haga esa convocatoria, deberá ser aprobada por votación no menor de dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa y no requiere sanción del Poder Ejecutivo.
(Ref. Const. 4123 de 31 de mayo de 1968)
La primera interrogante que se nos plantea
al tenor de estos artículos es ¿hasta donde llega
una reforma parcial?.
En realidad, el único criterio objetivo introducido por
el Constituyente es el criterio cuantitativo. Tal y como observamos
en el cuadro sinóptico de reformas constitucionales, en
algunas ocasiones el constituyente derivado ha optado por tramitar
en un solo proyecto la reforma de diversos artículos, y
en otras ocasiones la modificación de varios artículos
era tramitada por separado, y se aprobaban todos mediante actos
diferenciados pero simultáneamente.
La solución a la interrogante no la podemos encontrar entonces
en la dimensión numérica, ya que en principio, no
habría regla alguna que nos permita establecer hasta donde
puede llegar el constituyente derivado. Situación diferente
es la planteada con los límites sustanciales a la reforma
parcial, en donde el límite no deriva del número
de disposiciones que se pretende reformar, si no de su contenido,
tema al cual nos referiremos más adelante.
En cuanto a los límites a la reforma general de la Constitución,
la principal interrogante que se nos plantea es que validez y
vinculación pueden tener las previsiones contenidas en
la Ley de convocatoria, una vez instaurado el cuerpo deliberativo,
tema que queda fuera del alcance de estas breves notas.
II. Clasificación de los límites
a las reformas parciales de la Constitución.
Podemos clasificar los límites
a la reforma parcial de la Constitución en límites
orgánicos, límites temporales y límites sustanciales.
La siguiente exposición se elabora a partir de la necesidad
de explicar esos límites y no debe tomarse como una exposición
del procedimiento de reforma, por lo cual algunos temas relacionados
con ese procedimiento, no relevantes para la consideración
de los límites, no serán tratados.
1. Límites orgánicos a la reforma parcial de
la Constitución.
a) La iniciativa. El primer límite orgánico
que encontramos en el ejercicio de las competencias del poder
constituyente derivado, es la exigencia de que la iniciativa provenga
de al menos diez diputados. No puede nacer a la vida jurídica
un proyecto de reforma constitucional que no cuente con el respaldo
de diez parlamentarios y en cualquier supuesto que se acoja a
trámite en violación de este precepto, estaríamos
en presencia de un vicio originario causante de nulidad absoluta,
independientemente que la iniciativa sea acogida a trámite
en el plenario por un número superior a diez diputados.
b) Comisión especial. Una vez acogida en el plenario
la iniciativa, debe pasar a conocimiento de una Comisión
Especial nombrada por mayoría absoluta de la Asamblea.
Únicamente esta Comisión tiene competencia funcional
para conocer del proyecto y deliberar respecto de su contenido,
en esta etapa preparatoria.
c) Deliberación por un órgano calificado.
Cuando la Asamblea Legislativa delibera sobre la propuesta de
reforma constitucional, lo hace en ejercicio de las atribuciones
específicas que le confiere el texto fundamental en su
artículo 195. Orgánicamente, el parlamento es en
ese momento Poder Constituyente Derivado, en ejercicio de competencias
diferentes a las que señala el artículo 121 de la
Constitución.
d) Consulta a la Sala Constitucional. Un requisito insustituible
es la participación de la Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia por medio de la consulta que ordena el inciso
b) del artículo 10 de la Constitución. Este requisito
es desarrollado por los artículos 96 a 101 de la Ley de
la Jurisdicción Constitucional. A pesar de que el artículo
10 constitucional no establece ninguna restricción, el
artículo 101 LJC dispone que este órgano únicamente
podrá decidir, con el carácter vinculante, sobre
aspectos procedimentales, resultando que cualquier otra consideración
sobre el fondo, no será de acatamiento obligatorio para
la Asamblea Legislativa. Al tenor de estas disposiciones, tenemos
que la participación de la Sala Constitucional constituye
un requisito sustancial imprescindible dentro de la tramitación
de una reforma parcial a la Constitución.
e) Comisión redactora del proyecto. La Constitución
establece en el artículo 195.5, que, una vez aprobado en
primera legislatura, por las dos terceras partes de los miembros
de la Asamblea, el proyecto debe volver a una Comisión
que se encargará de establecer su contenido y redacción
final. De acuerdo con el artículo 184.5 del Reglamento
de la Asamblea Legislativa, la Comisión que efectúa
este trabajo es la Comisión de Redacción. Este texto
debe volver al Plenario y contar con la votación de la
mayoría absoluta para su aprobación. Una vez completada
esta etapa sustancial, se remite al Poder Ejecutivo para que lo
incluya en el siguiente Mensaje Presidencial del primero de mayo.
f) Intervención del Poder Ejecutivo. Una exigencia
orgánica ineludible para la continuación del trámite
de reforma parcial es la participación del Poder Ejecutivo.
Esta intervención tiene naturaleza sustancial, y es un
ejemplo más de la profunda interrelación de poderes
diseñada por nuestra Constitución. La intervención
del Poder Ejecutivo es obligatoria, aunque no vinculante (Nota
1: En la resolución 980-91 de las 13:30 del 24 de mayo
de 1991, la Sala Constitucional tuvo oportunidad de pronunciarse
sobre el carácter no vinculante de la intervención
del Poder Ejecutivo. Precisamente, el atribuirle efectos más
allá de los meramente consultivos, originó la declaratoria
como inconstitucional del trámite de modificación
del artículo 96 de la Constitución, anulándose
la reforma 4765 de 17 de mayo de 1971, que afectaba el párrafo
segundo, e incluía un inciso e), y no puede este abstenerse
de incorporar una mención a la propuesta de reforma en
el mensaje presidencial del primero de mayo, apoyándola
u objetándola, ya que incurriría en un quebranto
abierto del texto fundamental. En todo caso, debe tenerse en cuenta,
que este requisito sustancial, no vinculante, no puede ser omitido
sin provocar la nulidad absoluta del procedimiento de reforma.
g) Aprobación por un órgano calificado. Al
igual que cuando delibera en la primera legislatura, la Asamblea
Legislativa asume el rango de Poder Constituyente Derivado cuando
conoce en segunda legislatura una iniciativa de reforma constitucional.
El acto normativo que se produce por este órgano calificado
no debe ser catalogado como Ley, tal y como tradicionalmente se
ha hecho. No es Ley, por que orgánica y procedimentalmente
corresponde al ejercicio de competencias totalmente diversas a
las contempladas en el artículo 121 del texto fundamental.
Una vez que es aprobada en segunda legislatura se le comunica
al Poder Ejecutivo para que proceda a su publicación y
garantice su observancia. A partir de su publicación, la
Constitución Política se tendrá por modificada.
Por tanto, este acto debe ser denominado Reforma Constitucional.
La participación en este nivel del Poder Ejecutivo no puede
siquiera ser considerada como un requisito orgánico del
procedimiento de reforma ya que, en caso de negativa a su publicación,
la Asamblea puede ordenar directamente al Diario Oficial su publicación.
La participación del Poder Ejecutivo en esta etapa no es
sustancial, ya que no sanciona la reforma, si no que se limita
a darle publicidad.
Un ejemplo del papel del Poder Ejecutivo en esta etapa de la reforma
constitucional nos lo presenta el caso presentado con la reforma
2345 de 20 de mayo de 1959, en donde el Presidente de ese momento,
Lic. Mario Echandi J., ordenó la publicación en
el Diario Oficial pese a considerar que se había quebrantado
el procedimiento ordenado por el artículo 195. Antes de
la firma se incorporó lo siguiente:
"Aunque el Poder Ejecutivo
observa que en la tramitación de esta Ley de Reforma Constitucional
se quebrantaron disposiciones preceptivas terminantes que establece
la Constitución Política en su artículo 195,
no teniendo la posibilidad jurídica de oponerse a su promulgación
ordena, de conformidad con el inciso 7) del mismo artículo,
que se publiquen y observen las reformas así acordadas
por la Asamblea Legislativa" (La Gaceta N. 118 de 28 de mayo
de 1959).
Mediante esta reforma parcial
se varió la redacción de los artículos 93,
95, 100 y 177. Posteriormente, han sido objeto de nueva reforma
los artículos 100, 177, lo que significa que eventualmente
puede ser objeto de impugnación ante la Sala Constitucional
la reforma a los artículos 93 y 95, por violación
de los procedimientos constitucionales.
h) Votación calificada. La especialidad orgánica
se refuerza por la exigencia de que la aprobación del proyecto
de reforma se apruebe tanto en primera legislatura como en la
segunda, por las dos terceras partes de los integrantes de la
Asamblea Legislativa. Si no se cuenta con esa mayoría calificada,
el procedimiento llega a su fin y debe archivarse el proyecto.
No estamos en presencia de un simple requisito de procedimiento,
la mayoría calificada opera aquí como una garantía
de la supremacía constitucional, y asume naturaleza orgánica
en la medida que el titular de la competencia de reforma no la
puede ejercer si no cuenta con el apoyo de al menos esas dos terceras
partes.
La mayoría calificada debe presentarse tanto en los dos
debates de la primera legislatura, como en los tres debates que
debe seguir el proyecto en la segunda legislatura (Nota 2:
Sobre la exigencia de
votación calificada en cada uno de los debates, la resolución
de la Sala Constitucional de las 14:16 del 27 de marzo de 1991,
emitida en Consulta de constitucionalidad formulada por el Directorio
Legislativo, sobre el Proyecto de Reforma al artículo 24
de la Constitución Política, aprobado en primer
debate en la sesión del 11 de marzo de ese mismo año:
" todo proyecto de reforma constitucional debe ser aprobado,
en cada uno de los tres debates, por dos terceras partes de la
totalidad de los miembros de la Asamblea. Según ese ordenamiento,
(Nota: Reglamento de la Asamblea Legislativa) cada debate es autónomo
e independiente de los otros, por lo que la voluntad legislativa
de aprobación de un proyecto debe manifestarse expresamente
en cada uno de ellos, lo que implica, de manera necesaria, que
la mayoría específica requerida para cada proyecto
debe ser alcanzada en cada uno de los tres debates y no sólo
en el tercero".)
2. Límites temporales
a la reforma parcial de la Constitución.
a) Presentación de la iniciativa en período de sesiones
ordinarias.
El artículo 195.1
exige que la presentación de una iniciativa de reforma
parcial a la Constitución sea presentada únicamente
en período de sesiones ordinarias, es decir, del 1 de mayo
al 31 de julio y del 1 de setiembre al 30 de noviembre (art. 116
COPOL).
Esto implica que cualquier iniciativa que se presente fuera de
ese plazo no puede ser válidamente admitida a trámite,
ya que esto ocasionaría un vicio sustancial causante de
nulidad absoluta.
Otra situación se presenta con las iniciativas acogidas
a trámite, pero que no han podido ser dictaminadas o sometidas
a discusión en sesiones ordinarias. Si vence el período
de sesiones ordinarias y el Poder Ejecutivo incluye dentro de
la agenda de sesiones extraordinarias el proyecto, tanto la Comisión
como el Plenario pueden válidamente seguir conociendo sobre
el mismo.
Sobre este particular la Sala Constitucional tuvo ocasión
de pronunciarse en la resolución 6674-93 de las 10:15 del
17 de diciembre de 1993, al conocer de la consulta preceptiva
de constitucionalidad formulada por el Directorio Legislativo,
sobre el Proyecto de Reforma al artículo 113 de la Constitución
Política, aprobado en primer debate en su primera legislatura,
en la sesión del 15 de noviembre de 1993. De esta resolución
extraemos los puntos más importantes relacionados con los
límites temporales:
...
IV. Sobre las posiciones enunciadas, debe hacerse notar que, en
criterio de esta Sala, la limitación temporal a la que
hace referencia el artículo 195, inciso primero de la Constitución,
se refiere únicamente al derecho de iniciativa parlamentaria,
el cual sólo puede ejercerse durante el período
de sesiones ordinarias, lo cual significa que el conocimiento
y tramitación del proyecto de reforma constitucional puede
válidamente continuarse durante las sesiones extraordinarias,
a condición de que el Poder Ejecutivo incluya la proposición
o proyecto en el respectivo decreto de convocatoria a sesiones
extraordinarias. El ánimo del constituyente, al no conferirle
al Poder Ejecutivo la facultad de ejercer la iniciativa en asuntos
de reforma constitucional, emana de la desconfianza que hacia
ese Poder imperaba en la discusión de nuestra Constitución,
expresada, inclusive en su limitada injerencia en el trámite
del tipo de reforma en estudio.
...
b) Plazo para rendir el
Dictamen de la Comisión Especial.
La Comisión Especial
que se designa para dictaminar sobre el proyecto de reforma constitucional
dispone de 20 días hábiles para rendir su opinión.
Este plazo es totalmente improrrogable y su vencimiento ocasiona
el fenecimiento del proyecto. Si durante el transcurso de este
plazo expira el período de sesiones ordinarias, y el proyecto
no es convocado por el Poder Ejecutivo para sesiones extraordinarias,
opera una suspensión del plazo, que continuará corriendo
una vez se inicie el siguiente período de sesiones ordinarias.
La Sala Constitucional ha tenido ocasión de referirse a
este aspecto en los siguientes términos:
VII. De esta manera, en lo
que se refiere al plazo de veinte días previsto por el
artículo 195, inciso 3° de la Constitución,
y en relación con la consecuente inconstitucionalidad del
trámite de la reforma analizada, deben tenerse en cuenta
dos aspectos: la fatalidad de ese plazo, y su modo de conteo.
En cuanto al término en sí, debe recordarse que
siempre se ha reconocido que es fatal e improrrogable, e inclusive
la reforma que en 1977 se hizo a dicho inciso, mediante la Ley
N°6053, ampliando el plazo de ocho a veinte días,
obedeció precisamente a que, en un tiempo que se ha considerado
impostergable y de estricta observancia, la Comisión se
veía en la necesidad de estudiar de manera muy superficial
el proyecto de reforma, sin poder realizar las consultas que considerara
necesarias, entre otras razones. Asimismo, se reiteró
la rigidez del término en el trámite de la reforma,
al rechazarse una moción que pretendía facultar
a la Asamblea para prorrogar el plazo, que no obtuvo apoyo, por
considerarse que en un asunto de la trascendencia de una reforma
constitucional, el término debía ser improrrogable.
...
IX. En conclusión, sobre este tema y a fin de orientar
al legislador sobre la particular situación que se ha planteado
cabe señalar:
a) El único acto del procedimiento de reforma constitucional
que el artículo 195 de la Carta Política ordena
sea tramitado en sesiones ordinarias, es la iniciativa. Los demás
actos pueden ser realizados en períodos de sesiones extraordinarias,
siempre y cuando el Poder Ejecutivo, incluya el proyecto en el
respectivo decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias.
b) El plazo de veinte días que confiere el inciso 3) del
artículo 195 de la Constitución Política,
a la Comisión Especial para dictaminar, es improrrogable
y el sobrepasarlo tiene como consecuencia la necesidad del archivo
del expediente legislativo. ( resolución 6674-93 de las
10:15 del 17 de diciembre de 1993)
3. Límites sustanciales
a la reforma parcial de la Constitución.
¿Puede el legislador,
ejerciendo las competencias del artículo 195 modificar
la Constitución en sus rasgos esenciales, tales como la
forma de gobierno, las relaciones entre los poderes, restringir
los derechos fundamentales del ciudadano o alterar las reglas
básicas de la convivencia social plasmadas en el texto
fundamental?.
En tanto instrumento normativo que refleja el consenso social
en un determinado momento, la Constitución tiende a tener
una vocación a la estabilidad. Las reglas básicas
de las relaciones sociales no pueden ser alteradas frecuentemente
ya que esto no favorece la seguridad y la confianza que los individuos
deben tener sobre su sistema pactado de convivencia. Ya en la
Constitución francesa de 1793, aparecía proclamado
expresamente el derecho fundamental de los ciudadanos a dotarse
de la regulación constitucional que convengan, sin sujeciones
a instrumentos normativos preestablecidos. Ningún cuerpo
constituyente tiene derecho ilimitado a condicionar la organización
social que se darán en un futuro otras generaciones. Esta
premisa planteada a mediano y largo plazo resulta sensata y justificada.
Ahora bien, que sucede en cuanto al condicionamiento normativo
posterior a la entrada en vigencia de una nueva Constitución.
La regulación que efectúa el Constituyente sobre
las modificaciones al texto fundamental se originan en el principio
de continuidad. Existe la aspiración a que el texto promulgado
pueda regir indefinidamente, de modo que se regula sobre sus modificaciones,
incluso sobre su sustitución integral. Estas disposiciones
tienen razón de ser únicamente en la medida que
no haya una alteración del orden establecido, pues si esto
sucede, las previsiones que se hayan efectuado carecen de todo
valor.
En materia de reforma general, el Constituyente diseñó
un mecanismo diferente al vigente hoy en día, ya que el
texto original del artículo 196 disponía:
"Artículo 196.- La reforma general de esta Constitución,
una vez aprobado el proyecto por los trámites establecidos
en el artículo anterior, no podrá hacerse sino por
una Constituyente convocada al efecto."
Este procedimiento requería que de previo a la Convocatoria
a la Constituyente se aprobara un Proyecto, discutido y aprobado
según los trámites que ordena el artículo
195, lo cual implicaba un consenso de las dos terceras partes
de los miembros del Congreso sobre el texto que se sometería
a discusión. El esquema establecido prácticamente
hacía inoperante el esquema de reforma general.
Puede percibirse entonces la intención del constituyente
de someter a un procedimiento sumamente calificado la aprobación
de una nueva Constitución, en condiciones de continuidad
institucional.
Por otra parte, el Constituyente diseñó un procedimiento
de reforma parcial sumamente operativo. Las calificaciones procedimentales,
orgánicas y temporales que se establecieron, no han representado
en la práctica un problema de rigidez. La única
reforma de que ha sido objeto el artículo 195 fue con la
finalidad de ampliar de ocho a veinte días hábiles
el plazo para rendir el informe por parte de la Comisión
dictaminadora. Esto implica un reconocimiento, por parte del constituyente
derivado, de la conformidad con el modelo vigente.
Los límites sustanciales al poder constituyente derivado
parcial no vienen establecidos expresamente por el artículo
195 aunque podríamos decir que del conjunto de la Carta
fundamental se puede extraer algunas precisiones sobre el particular.
La jurisprudencia de la Sala Constitucional ha permitido en los
últimos años replantearse el tema de estos límites
sustanciales.
Expondremos a continuación la posición de la Sala
Constitucional ante este tema, nuestra posición sobre la
existencia de los límites sustanciales y sobre el órgano
a que corresponde ejercer el control del respeto a esos límites.
a) La posición de la Sala ante los límites sustanciales.
En diversas resoluciones la Sala Constitucional, al conocer
de la consulta preceptiva en todo trámite de reforma constitucional,
ha entrado a analizar el fondo de la propuesta y ha vertido su
opinión más allá del cumplimiento de los
requisitos procedimentales, tal y como la faculta el artículo
101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
No podemos esperar que el más alto Tribunal en materia
constitucional se limite al cotejo del cumplimiento de los requisitos
procedimentales, cada vez que se encuentra en curso un proyecto
de reforma de la Constitución. La opinión de este
órgano especializado resulta de primera importancia en
el proceso de amplia discusión y transparencia con que
quiso impregnar el legislador los procedimientos de reforma parcial.
La primera intervención de este órgano en el trámite
de una reforma parcial se presentó con motivo de la consulta
preceptiva originada con el proyecto de reforma al artículo
24 de la Constitución Política.
Desde este momento la Sala Constitucional dejó claro cual
iba a ser su papel cuando ejerciera sus competencias de control
previo en materia de reforma parcial a la Carta Fundamental:
Es también tarea
de la Sala Constitucional, en cuanto intérprete supremo
de la Carta Política, ir adecuando el texto constitucional
conforme a las coordenadas de tiempo y espacio. Por eso la reforma
constitucional debe utilizarse sólo en aquéllos
casos en que se produzca un desface profundo entre los valores
subyacentes de la sociedad y los recogidos en el texto constitucional,
o bien cuando aparezcan nuevas circunstancias que hagan necesaria
la regulación de determinadas materias no contempladas
expresamente por el constituyente y que no pueden derivarse de
sus principios. (Subrayado
no es del original)
...
VI- En cuanto al fondo, la Sala, estima es su deber manifestar
que si se pretende garantizar a los ciudadanos el derecho a la
intimidad, la frase que autoriza al legislador ordinario la regulación
de la intervención de "cualquier tipo de comunicación",
significa la desconstitucionalización de lo pretendido
en el párrafo primero de la reforma, o lo que es lo mismo,
no dejar ámbito privado alguno al ciudadano.
(Resolución de las 14:16 del 27 de marzo de 1991)
Esta resolución generó
reacciones en el seno de la Asamblea Legislativa, ya que planteaba
en términos muy amplios las competencias que ejercería
la Sala Constitucional. Estas inquietudes motivaron una gestión
de aclaración que tuvo como resultado la resolución
720-91 de las 15:00 del 16 de abril de 1991, en donde, entre otras
cosas, la Sala Constitucional expresó:
"IV.- En este sentido,
cuando en el párrafo transcrito se dijo que la reforma
constitucional sólo debe utilizarse en casos calificados
de excepción, lo que se hizo fue destacar un principio
esencialmente vinculado al concepto democrático de Constitución,
según el cuál ésta no es un mero programa
de gobierno ni una mera toma ideológica de posición,
sino un cuerpo de normas, principios, y valores fundamentales
por cuyo cauce debe correr la vida toda de la sociedad, nacidos
de un consenso lo más cercano a la unanimidad posible;
normas, principios y valores que, por su mismo carácter
de fundamentales, no deben estar sujetos a constantes modificaciones
ni, mucho menos, al vaivén de mayorías parlamentarias
transitorias. Desde luego, nadie podría impedir legítimamente
que el poder constituyente someta la Constitución a Reformas,
aún si éstas pudieran parecer inconsistentes o contradictorias
con sus valores o sentido permanente o con la rigidez que éstos
reclaman; pero la Jurisdicción Constitucional está
obligada por lo menos, a señalar las inconveniencias o
peligros de su ejercicio, en cumplimiento de su misión
de colaborar con el poder constituyente en esta vía meramente
preventiva, consultiva, y, por ende, no vinculante de constitucionalidad.
Es atribución, pues, de la Asamblea, y no de esta Sala,
determinar la oportunidad de modificar las normas o principios
de la Carta Fundamental."
Lo que podría haber
parecido una atenuación del papel de la Sala Constitucional
en el conocimiento del fondo de las reformas constitucionales,
quedó totalmente descartado en los pronunciamientos que
ha emitido con posterioridad a la resolución 720-91.
Con ocasión de la consulta preceptiva originada en el trámite
de reforma del artículo 124 de la Constitución,
la resolución 1084-93 de las 14:39 del 3 de marzo de 1993,
la Sala Constitucional expuso:
II ).- En cuanto al fondo
del asunto, la Sala, dada la importancia que sin duda tiene la
reforma, considera oportuno rendir opinión no vinculante.
Para hacerlo, conviene reparar en las características y
alcances de la enmienda.
...
es preciso que la descentralización esté rodeada
de garantías para que ese principio y sus consecuencias
necesarias no se desvirtúen en los hechos, para que se
apliquen permanentemente y consistentemente durante la vida efectiva
de la reforma, y para que las normas que ahora se introducen se
desarrollen e interpreten en el sentido que más cabalmente
satisfaga dicho principio y sus valores intrínsecos y derivados.
Expuesto lo anterior de otra manera, significa que la descentralización
de que aquí se trata no es por sí misma incongruente
con principios, valores o normas constitucionales vigentes, como
los contenidos en los artículos 1, 9 y 105 de la Constitución
Política, de lo cual se obtiene la importante
consecuencia de que el procedimiento de reforma constitucional
que en este caso se emplea es un medio jurídicamente válido
para crear esta nueva modalidad de producción de leyes.
Pero significa, también, que la descentralización
debe rodearse, ya desde el propio texto constitucional y en la
medida que la generalidad de éste lo permita, de rigores
o reservas para que no se altere la vigencia del aludido principio
democrático; y sobre todo, que la reglamentación
de esta reforma, su aplicación concreta y los criterios
de interpretación de todas las normas que la regulen no
deben ir en ningún caso a contrapelo de ese principio.
...
De lo que se trata, más bien, es de sumar razones para
decir que el ejercicio razonable de la potestad del legislador
ordinario para reformar parcialmente la Constitución en
materias como la organización de la Asamblea y los procedimientos
legislativos, no constituye de por sí un exceso o una infracción
de las normas que regulan la competencia legislativa en esta materia
específica".
Subrayados no son del
original.
Encontramos aquí la
aparición de conceptos sobre la razonabilidad del ejercicio
de la competencia de reforma parcial a la Constitución
y la remisión a la congruencia con otros artículos
de la misma Carta fundamental, como parámetros para apreciar
la conformidad sustancial de la reforma. En otras palabras, más
allá de las precisiones efectuadas en la resolución
emitida con ocasión de la reforma al artículo 24,
la Sala incursiona en esta resolución en la utilización
de parámetros del control de regularidad sobre el fondo
de la reforma.
La siguiente intervención de la Sala Constitucional se
presentó con la resolución 1394-94, vertida a las
15:21 del 16 de marzo de 1994, en la consulta preceptiva formulada
con ocasión de la reforma al artículo 50 de la Constitución.
Luego de citar resoluciones en donde se había reconocido
el derecho a un ambiente sano como un derecho de rango constitucional,
este órgano expresó:
" No obstante, como
se desprende de lo anterior, esta Sala ha establecido que el derecho
a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado es un derecho
fundamental, como tal ya consagrado y garantizado por el Derecho
de la Constitución, no considera inútil ni,
mucho menos, objetable que se reconozca de manera expresa y claramente
individualizado, como se hace en el Proyecto consultado".
(subrayado no es del original).
De esta cita queda claro
que la Sala Constitucional asume en todas sus consecuencias el
planteamiento efectuado en la resolución de las 14:16 del
27 de marzo de 1991, en el sentido que era tarea de ese órgano
adaptar el cuerpo constitucional a los cambios de la sociedad,
llegando al punto de afirmar que la función que asumía
el constituyente derivado al incorporar el derecho a un ambiente
sano y ecológicamente equilibrado como garantía
expresa, no es una tarea "inútil ni, mucho menos,
objetable", aunque parece desprenderse de esta frase, sí
innecesaria.
Esta participación activa en la discusión del fondo
de las reformas constitucionales se presenta también con
ocasión de la reforma a los artículos 16 y 17, en
donde en la resolución 1314-95 de las 16:42 del 8 de marzo
de 1995, se indicó:
"Desde luego que es función
de la Asamblea Legislativa decidir sobre la mejor fórmula
que defina el derecho de la nacionalidad, pero advirtiéndose
que la renuncia de la nacionalidad, según los instrumentos
antes citados, contemplan esa posibilidad como derecho que le
pertenece a toda persona, de manera que el proyecto parece reconocer
menos derechos de los que ya se tenían".
Queda al menos esbozado lo
que podría ser un límite sustancial a las reformas
constitucionales: todo cambio en los derechos constitucionales
debe ubicarse dentro de una tendencia evolutiva orientada a fortalecer,
ampliar y mejorar la esfera de autodeterminación y desarrollo
en sociedad del individuo. Este principio, plasmado en la jurisprudencia
del Consejo Constitucional francés, implica que los derechos
fundamentales únicamente pueden reformarse para mejorar
la situación preexistente. Aunque la Sala Constitucional
no se atreve a cuestionar el fondo de la reforma, al menos deja
planteado que con el nuevo texto, hay una disminución de
los derechos existentes antes de la modificación.
La Sala Constitucional se ha pronunciado también sobre
los límites sustanciales que impone a una reforma parcial
el contenido de la iniciativa original. Esto significa que el
constituyente derivado no puede incorporar al proyecto artículos
ni temas no incluidos en la propuesta admitida a trámite.
Sobre este tema emitió criterio la Sala en las resoluciones
1438-95 y 4848-95.
En la resolución 1438-95 de las 15:30 del 15 de marzo de
1995, emitida con motivo de la consulta preceptiva originada en
la reforma a los artículos 107, 134, 171 y 196 de la Constitución,
se expresó:
" El estudio del expediente
legislativo demuestra fehacientemente que con ocasión de
cumplirse el trámite de admisión que demanda el
inciso 2) del artículo 195 constitucional, los diputados
que participaron en el debate y votaron por dar curso al proyecto
-o por no hacerlo- tomaron esa decisión (es decir, resolvieron
admitir la proposición de reforma) en consideración
al contenido de ésta, que se constreñía al
fin ya mencionado.
...
De lo referido en el anterior considerando se deduce que el proyecto
de reforma cuyo objeto inicial era aumentar la duración
de los cargos de elección popular (y, tal como se explicó,
la adición al artículo 196), acogió, en fase
avanzada del procedimiento, un elenco de nuevas disposiciones
decididamente ajenas a ese específico fin, todas ellas
radicadas en el artículo 171.
...
Sería inútil tanto celo puesto por la Constitución
en el diseño de la cláusula de reforma si el objeto
o fin perseguido por ésta y la materia de la proposición
en un caso dado fuesen alterados durante el procedimiento de modo
tan evidente como para que pudiese decirse sin exagerar que no
se trata ya de una proposición de enmienda, sino de dos
o más, diversas y carentes entre sí de conexión
necesaria o siquiera razonable. Los casos en que esto ocurriere
constituyen ejemplos de desnaturalización del procedimiento
para la reforma y producen inevitablemente una infracción
de la Constitución.
...
En criterio de la Sala, ese procedimiento infringe la cláusula
de reforma parcial de la Constitución, esto es, el artículo
195, porque al agregarse aquellas normas al artículo 171
durante el primer debate del proyecto lo que en realidad ocurrió
es que ese segmento de la reforma -segmento que por sí
mismo y con prescindencia del resto de la reforma tiene unidad
de sentido, carece de conexión necesario o indispensable
con lo demás y conforma verdaderamente una nueva proposición
de reforma- ha sido aprobado con omisión de las reglas
que el artículo 195 dispone que son de absoluto acatamiento".
Este planteamiento se sostiene
también en la resolución 4848-95 de las 9:30 del
1 de setiembre de 1995, en donde con ocasión de la consulta
preceptiva originada en la reforma a los artículos 46,
73, 121, 123, 124, 176, 177, 179, 180, 181 y 182 de la Constitución,
indicó:
"es innegable que el
procedimiento para la reforma parcial diseñado en el artículo
195 es una garantía de la supremacía de la Constitución
y un límite a la potestad legislativa, que no puede ser
traspasado o eludido por la Asamblea sin transgredir la Constitución
y que, por el contrario, ha de ser escrupulosamente respetado.
El rigor de ese procedimiento está remarcado expresamente
desde el principio del artículo 195 que comienza diciendo
:
"Artículo 195.- La Asamblea Legislativa, podrá
reformar parcialmente esta Constitución con absoluto arreglo
a las siguientes disposiciones..."
Cada una de las disposiciones que siguen a ese encabezamiento
describen la unidad del proceso decisorio en que consiste el procedimiento
de reforma parcial de la Constitución, procedimiento que
parte de la proposición en que se pide la reforma y señala
diversos momentos de reflexión, análisis y debate,
convocados todos ellos alrededor de esa proposición que
fija ab initio el ámbito material dentro de cuyas fronteras
la voluntad legislativa, cualquiera que ésta sea, toma
cuerpo. Sería inútil tanto celo puesto por la Constitución
en el diseño de la cláusula de reforma si el objeto
o fin perseguido por ésta y la materia de la proposición
en un caso dado fuesen alterados durante el procedimiento de modo
tan evidente como para que pudiese decirse sin exagerar que no
se trata ya de una proposición de enmienda, sino de dos
o más, diversas y carentes entre sí de conexión
necesaria o siquiera razonable. Los casos en que esto ocurriere
constituyen ejemplos de desnaturalización del procedimiento
para la reforma y producen inevitablemente una infracción
de la Constitución".
...
Y de la confrontación de los textos (el dictamen y lo aprobado)
resulta, en el criterio de este Tribunal Constitucional, que existe
una modificación sustancial en el contenido de lo aprobado
en primer debate y por ello una infracción al procedimiento
constitucional.
...
En el proyecto aprobado en primer debate, que ahora se consulta,
se introducen conceptos nuevos, no contempladas en los límites
y metas del proyecto original.
...
En términos generales, las modificaciones aprobadas en
la sesión del veintiocho de julio de mil novecientos noventa
y cinco, introducen una sustancial modificación del sistema
autonómico del país, crea un desequilibrio entre
los Poderes Ejecutivo y Legislativo en detrimento de éste,
cercenándole competencias que constitucionalmente no puede
ceder sin alterar la correlación de fuerzas -como la iniciativa
en la formación de las leyes-, sin alterar el sistema
político democrático de la República. Todo
esto hace que el proyecto aprobado sea sustancialmente diferente
del proyecto dictaminado que se propuso, en el que la Sala no
ha encontrado obstáculos constitucionales en términos
muy generales, y por ello inconstitucional el procedimiento seguido
para su aprobación.
...
En el criterio de la Sala Constitucional, expuesto en los considerandos
anteriores, el proyecto aprobado en primer debate y consultado,
introdujo cambios sustanciales en la concepción general
del proyecto dictaminado y ello hace que el procedimiento seguido
para su aprobación sea inconstitucional.
Tenemos entonces que el constituyente
derivado se encuentra limitado en la materia que conoce por el
alcance de la iniciativa original, aunque para esta regla, la
Sala Constitucional admite una excepción, que se presenta
cuando la materia adicionada guarda una conexión esencial
con el texto inicial.
Así se desprende de la resolución 4848-95 de las
9:30 del 1 de setiembre de 1995, en donde se afirma:
"Por otra parte, estas
disposiciones constituyen de por sí, o sea, con sentido
propio -y con prescindencia de la mayor o menor duración
del cargo de regidor municipal-, una reforma del régimen
municipal que los diputados que pidieron la reforma constitucional
(en octubre de 1985) no tenían en mente, con la que no
contaban los diputados a los que correspondió resolver
si se admitía o no a discusión (en el mismo mes),
que no recomendaron los diputados dictaminadores (en noviembre
del mismo año), y que no guarda con las materias originalmente
propuestas relación de conexión tal que pueda decirse
de ella, razonablemente, que es necesaria o indispensable para
obtener armonía y congruencia en el texto de la Constitución,
o que es inevitable consecuencia, resultado o efecto de la reforma
principal.
..."
Además de los límites
sustanciales a la inclusión de nuevas disposiciones modificadas,
la jurisprudencia de la Sala Constitucional demuestra la existencia
de límites a la eliminación de artículos
de un proyecto original.
Si bien en la resolución 2303-95 de 15:48 de 9 de mayo
de 1995, vertida en la consulta preceptiva sobre el proyecto de
reforma a los artículos 106, 107, 110, 111, 118, 119,
123, 124, 169 y 171 de la Constitución, no se objetó
que el proyecto finalmente se redujera a la reforma de los artículos
169 y 171 por guardar "correspondencia con la finalidad inicial
del proyecto en lo que a ellos atañe", esta posición
fue precisada con posterioridad. Sobre este punto la Sala Constitucional
ha sostenido que el límite sustancial que impone la iniciativa
original puede llegar al punto que si bien se pueden eliminar
algunos artículos que no resulten imprescindibles para
la unidad de la propuesta, otros devengan en inescindibles, bajo
riesgo de afectar la esencia misma de la propuesta. Esto se desprende
del siguiente considerando de la resolución 4848-95:
"La Sala no puede dejar
de señalar que existen normas en el dictamen de la Comisión
Especial, que son separables del proyecto total, sin que éste
pierda su propia identidad, como ocurre en las reformas propuestas
que se suprimieron; pero correlativamente, existen normas, también
separables, que hacen que el proyecto aprobado sea fundamentalmente
distinto de lo que se tuvo en mente, filosofía claramente
esbozada en la exposición de motivos del proyecto original,
explicaciones que no se encuentran en el debate legislativo para
lo aprobado, precisamente por lo parco de la discusión."
También la Sala Constitucional
ha establecido, no por la vía de la consulta preceptiva
en materia de reformas parciales, sino en ejercicio de sus facultades
ordinarias en conocimiento de una acción de inconstitucionalidad,
que el texto aprobado en primera legislatura no puede ser modificado
en la segunda legislatura:
"... la Sala tiene por
indiscutible que, ya se trate de mociones espontáneas de
los propios diputados, ya de las que recojan opiniones o recomendaciones
del Mensaje Presidencial, la Asamblea Legislativa no puede introducir
modificaciones propiamente tales al texto de un proyecto de reforma
constitucional ya aprobado en primera legislatura.." (Resolución
980-91 de las 13:30 de 24 de mayo de 1991)
La Sala Constitucional ha
tenido ocasión de pronunciarse sobre la regularidad sustancial
de otras reformas constitucionales.
Así por ejemplo, en la consulta preceptiva originada con
la reforma de los artículos 107,134, 171 y 196 de la Constitución,
(resolución 1438-95) al analizar la ampliación del
período constitucional de los diputados y el Presidente
de la República, la Sala Constitucional consideró:
"La Sala reconoce la
competencia de la Asamblea Legislativa para emplear las facultades
que le atribuye el artículo 195 constitucional a fin de
variar en la magnitud que lo hace la duración de esos períodos,
aumentándolos de cuatro años a cinco años
en todos los casos. El principio democrático, manifiesto
ya desde el primer artículo de la Constitución,
y su corolario, el requisito de alternabilidad (a que se refiere
el artículo 9), que exigen elecciones periódicas,
difícilmente se satisfarían y aún podrían
quebrantarse si estas últimas tuviesen lugar en momentos
excesivamente distantes entre unas y otras para la provisión
de los mismos cargos. La Asamblea Legislativa transgrediría
los límites de la reforma parcial si al fijar otra duración
para los referidos períodos lo hiciese de manera tal que
esa fijación fuese claramente irrazonable o inmoderada
-por ejemplo, si estableciese períodos con duración
de quince o veinte años-; en tal caso, lo resuelto por
la Asamblea desnaturalizaría el principio democrático
y sus necesarias consecuencias. Esto significa que la duración
de los períodos es materia disponible para la Asamblea
mediante la reforma parcial de la Constitución, si tal
cosa se hace dentro de los límites de lo razonable y lo
que sea que aconseje la prudencia política. De allí
que la Sala estime válido el ejercicio que se hace en el
presente caso de la potestad de enmienda conferida a la Asamblea
por el artículo 195".
En esta misma resolución
hay un voto salvado de dos magistrados quienes afirman que "
la Asamblea Legislativa carece de competencia para modificar por
la vía de la reforma parcial su propio período constitucional".
Esta posición no es mayoritaria, no obstante, refleja que
al interior de la Sala Constitucional se maneja la tesis que hay
materias sobre las cuales la Asamblea Legislativa no puede hacer
uso de sus facultades de reforma parcial de la Constitución.
La idea expuesta en ese voto salvado, asume una manifestación
más clara en el contenido de la resolución 4848-95,
en donde podemos observar dentro del cuerpo principal de la resolución
la siguiente afirmación:
"Igualmente, no puede
dejar de señalar que al evacuar esta consulta, no ha examinado
lo que corresponde a las facultades del legislador en torno a
las reformas constitucionales, sobre todo, en cuanto a las interrogantes
planteadas por los constituyentes originarios, al tratar de distinguir
entre el poder reformador de la Constitución y Asamblea
Constituyente; por ejemplo, al lanzar el Diputado Gamboa Rodríguez
la pregunta de "¿ hasta dónde puede la Asamblea
Legislativa reformar la Constitución ? ¿ Puede mediante
una reforma, llegar a variar las bases políticas, sociales
o económicas sobre las que se asiente la República
? Para mí lo esencial es que se elabore un artículo
que ponga a cubierto a la nación de reformas constitucionales
que alteren fundamentalmente la estructura de nuestro régimen
democrático. En estos casos, la Asamblea no podrá
reformar la Constitución, convocándose a una Asamblea
Constituyente para este solo efecto". En otras palabras,
la Sala se ha pronunciado en este caso, sobre los alcances de
las infracciones que ha detectado en el procedimiento, sin entrar
a calificar si la materia objeto de la consulta se encuentra incluida
o no dentro del poder reformador de la Constitución Política,
lo que deja expresamente reservado para cuando se presente
una eventual nueva consulta al respecto".(Subrayado
no es del original).
Queda expuesta en toda
su dimensión, en esta resolución, la posición
de Sala Constitucional respecto de sus competencias en cuanto
al análisis sobre el fondo de los proyectos de reforma,
lo cual nos coloca ya con toda claridad en el terreno del control
de regularidad sustancial de las reformas parciales a la Constitución.
(Nota 3: Esta posición sería más clara aún
si el voto separado de esta resolución formara parte del
cuerpo principal: Voto separado del Magistrado Piza Escalante:
"...los conceptos de "reforma general" y de "reformas
parciales" de la Constitución no pueden ser cuantitativos,
sino cualitativos, en el sentido de que no se distinguen por el
número, sino por el contenido de las disposiciones constitucionales
reformadas, con limitaciones insalvables respecto de los valores,
principios, derechos y libertades fundamentales, los de la propia
reforma constitucional, y la integridad del Parlamento y de la
potestad de legislar en él delegada por el Pueblo mismo
(art.105 Const.)".)
b) La existencia de límites sustanciales
Es indudable que en condiciones de continuidad del orden constitucional,
también el constituyente derivado se encuentra sometido
a límites en el ejercicio de sus competencias.
Ya vimos que en la tramitación de reformas parciales a
la Constitución se deben observar los límites orgánicos
y temporales que derivan del texto fundamental.
No cabe ninguna duda que la existencia de un procedimiento calificado
de reforma impone también límites sustanciales en
cuanto al contenido de las reformas parciales.
En cuanto a la existencia de estos límites sustanciales
relacionados con el alcance de las disposiciones objeto de reforma,
debemos entender que el constituyente derivado se enfrenta a una
barrera procedimental infranqueable. Observamos en este aspecto
un vínculo indisoluble entre el procedimiento y la sustancia.
El único camino válido para introducir reformas
a la Carta fundamental es el que señala el artículo
195, y fuera de esos supuestos, no es procedente la incorporación
durante la discusión en Comisión Especial o en el
Plenario, de disposiciones adicionales. Esto atentaría
directamente contra la garantía de la supremacía
constitucional involucrada en la existencia misma de un procedimiento
altamente calificado.
Sobre la existencia de este límite sustancial no debería
quedar ninguna duda, incluso cerrando la puerta a la incorporación
por conexión de la reforma a otros artículos constitucionales.
La admisión del concepto de conexión en un tema
sometido a la mayor rigurosidad que conoce nuestro ordenamiento,
resulta inaceptable.
Consideración aparte merece el tema de los límites
sustanciales relacionados directamente con el fondo de la propuesta
de reforma parcial.
Ante la inexistencia de mecanismos de consulta directa a los ciudadanos
sobre el contenido de las reformas constitucionales, debemos compartir
la tesis en el sentido que el constituyente derivado se enfrenta
en el ejercicio de sus competencias a límites intrínsecos
derivados de la propia organización constitucional y de
los principios y valores predominantes en la sociedad. En otras
palabras, la legitimidad que ostentan los integrantes de la Asamblea
Legislativa, originada en la delegación temporal que hace
en ellos el pueblo de la facultad de legislar, es una legitimidad
limitada y condicionada. Es una legitimidad limitada en cuanto
que emana de un mandato sujeto a término y brindado a partir
de reglas predeterminadas de organización política
y social. Es una legitimidad condicionada en tanto está
sujeta a su ejercicio de conformidad con las normas, principios
y valores sobre los que está diseñada la representatividad
política, que son las mismas de las cuales derivan su condición
de legisladores.
A partir de lo anterior, resulta contrario a las reglas de una
sociedad evolucionada una transformación de gran alcance
del cuerpo constitucional sin participación directa de
todos los ciudadanos. El procedimiento de reforma parcial vigente
no garantiza esa participación ciudadana, y en esa medida
debemos rechazar de principio la posibilidad que el constituyente
derivado actúe sin sometimiento a ningún límite
sustancial, sujeto tan solo a aquellos que imponen los procedimientos
calificados analizados.
El reconocimiento de estos límites sustanciales, no implica
una toma de posición en cuanto al órgano encargado
de ponderar y establecer el respeto de esos límites, lo
cual analizaremos en el siguiente punto.
c) El control del respeto a los límites sustanciales.
Aceptada la existencia de límites sustanciales a las
competencias del constituyente derivado en materia de reformas
parciales al Texto fundamental, queda por establecer a quien corresponde
el control del respeto a esos límites.
En primer lugar, consideramos que el control de regularidad de
fondo de las reformas parciales a la Carta fundamental no corresponde
a la Sala Constitucional. De acuerdo con el ordenamiento vigente
esta no es una función que le corresponda a dicho órgano.
Independientemente del valioso papel que le corresponde a esa
instancia especializada en la tramitación de las reformas
parciales, no se puede aceptar, sin quebranto abierto de las reglas
sobre la materia, que la Sala Constitucional pueda pronunciarse
sobre el contenido de una reforma. En tanto no se modifiquen las
reglas vigentes, este órgano únicamente podrá
pronunciarse con un carácter vinculante sobre el respeto
de los cánones procedimentales. El único alcance
sustancial de sus competencias como derivado de esta atribución,
es el relativo al control del contenido de las disposiciones reformadas
y su vinculación con la iniciativa original, a efectos
de verificar que no se transgreda la vía diseñada
por el artículo 195. Más allá de este ámbito,
la Sala Constitucional puede brindar su opinión a la Asamblea
Legislativa sobre el alcance, la oportunidad o conveniencia de
la reforma, y tendrán el valor de la autoridad intelectual
que ese órgano ostenta, pero de allí no puede arribarse
a la conclusión de que esta opinión sea vinculante.
Una vez descartada la procedencia de que sea la Sala Constitucional
quien ejerza el control de regularidad sustancial de las reformas
parciales a la Carta fundamental, ¿quién, entonces,
ejerce este control?
Dado el cuadro normativo vigente, la única conclusión
válida en estos momentos es que corresponde a la propia
Asamblea Legislativa, durante la tramitación de las reformas
parciales a la Constitución, ejercer un autocontrol, de
modo que en ningún momento se traspasen los límites
sustanciales derivados del propio orden político y social
recogido por la Carta fundamental.
Como cuerpo político deliberante y reflejo de las fuerzas
sociales dominantes, la Asamblea Legislativa en su conjunto, y
cada legislador en lo individual, son los garantes del respeto
a los límites de las competencias del constituyente derivado.
Es en el Parlamento en donde debe encontrarse la madurez y la
serenidad necesaria para ejercer correctamente las delicadas funciones
que implica adaptar la Constitución a las necesidades de
nuestra sociedad. Desde un punto de vista normativo y político,
este es el órgano legitimado para medir e interpretar las
exigencias de ajuste que imponen los cambios a que una colectividad
se enfrenta.
Conclusiones.
- Como hemos podido observar, la Constitución
Política de Costa Rica ha demostrado en el transcurso de
su vigencia una gran adaptabilidad a los cambios, lo cual nos
hace considerar que su rigidez es relativa.
- El ejercicio de las competencias de reforma parcial a la Constitución
se enfrenta a límites orgánicos, temporales y sustanciales.
- El respeto de los límites a las competencias de reforma
parcial determina la regularidad del procedimiento y su irrespeto
origina la nulidad absoluta de lo actuado.
- La Sala Constitucional es el órgano garante del respeto
de los límites orgánicos y temporales a la reforma
parcial.
- En materia de alcance de una reforma parcial, la Sala Constitucional
ejerce un control sustancial en cuanto a la correspondencia del
contenido del proyecto, respecto de la iniciativa original aceptada
a trámite.
- La Sala Constitucional parece reconocerse competencias en cuanto
al control de regularidad sobre el fondo de las reformas constitucionales.
- De acuerdo con el marco normativo vigente, no corresponde a
la Sala Constitucional ejercer control de regularidad de fondo
sobre las reformas a la Constitución.
- La ausencia de mecanismos de consulta popular de las reformas
constitucionales, hace que el único control sobre el fondo
de las reformas parciales a la Constitución recaiga en
la propia Asamblea Legislativa.