A Constituição brasileira estabelece um novo modelo de federalismo onde estão incluídos, como entes federados, além da União e dos Estados Membros, os Municípios e o Distrito Federal.

Este dispositivo, por muitos criticado, estabelece uma federação com três círculos de poder, sendo que na esfera menor de poder, existe uma federação de Municípios. Sem dúvida, a formula constitucional é inovadora em organização estatal que hoje se reflete, por exemplo, na Belgica, que de um Estado Unitário transformou-se em uma federação em tres níveis.

Talvez o papel mais importante desse modelo tenha sido o de levar a discussão constitucional até os Municípios, que tiveram que elaborar suas Constituições ou na denominação da Constituição Federal, Leis Orgânicas Municipais.

Seguindo-se a avalanche de Ações Diretas de Inconstitucionalidade, movidas pelos Prefeitos, que tiveram seu poder extremamente reduzido de forma inconstitucional, pelo Legislativo Municipal com poderes constituintes, as Assembléias Constituintes Municipais limitaram-se a repetir as Constituições Federal e Estadual, e esta última, por sua vez, passou a repetir a Constituição Federal.

Além da importante valorização da Constituição Federal, o novo modelo constitucional de federação não goza dos autênticos princípios federativos, resultando daí estruturação muito mais próxima de um Estado Unitário, do que propriamente da Federação.

Os Constituintes, ao detalharem a organização dos Estados e Municípios, limitaram, extremamente, a competência destes diante da União, descaracterizando a Forma de Estado que procuraram estabelecer, e inclusive proteger, transformando-a, até mesmo, em clausula pétrea.

Exemplo do apego ao centralismo está em dispositivos constitucionais, como o artigo 22, que estabelece competências legislativas privativas da União, admitindo, no parágrafo único, a hipótese de delegação destas competências aos Estados Membros. Somente a lei complementar, sobre questões específicas e nos limites estabelecidos por esta lei, tratará da matéria. Note-se que muitas das competências elencadas como privativas da União, deveriam, em uma federação, ser dos Estados ou Municípios.

A Forma de Estado é protegida no artigo 60, parágrafo 4º, inciso I. Entretanto, a limitação material do Poder Constituinte derivado, de reforma da Constituição, seja através de emenda ou revisão, proíbe a deliberação de emendas tendentes a abolir a forma federativa.

O aperfeiçoamento da federação não é pois impossível, podendo-se, através de emendas, alterar o sistema de governo do Município, enxugando a Constituição dos seus excessos, aumentando o poder Municipal.

Passamos então à análise da nova organização municipal, que permita canais mais democráticos de participação e incentivo das mesmas.

Percebe-se, que através da reforma da Constituição podemos aperfeiçoar o federalismo, aumentando o grau de descentralização e com isto ampliando o poder dos Municípios e Estados, deixando para estas esferas de poder, a decisão sobre seu sistema de governo.

Entendemos que o sistema mais adequado e mais democrático é o sistema Diretorial, que tem como uma de suas qualidades, um poder executivo não personalista, colegiado e submisso à vontade do legislativo, uma vez que se encontra dentro do Poder Legislativo, ou seja, é um ogrão deste.

Não há contradição no fato de existirem nas esferas de poder, sistemas de governo diferentes. Pode o Estado adotar sistema diferente da União e os Municípios empregarem sistema diferente do Estado e da União. Não haveria também problema, na adoção de diferentes sistemas de governos, no nível municipal da federação brasileira.

Ideal seria, entretanto, encontrar parâmetros comuns para a definição do sistema de governo diretorial nos Municípios, podendo existir entretanto variações na organização deste sistema de município para município, o que é absolutamente saudável e recomendável.

Em linhas gerais, o Diretório Municipal teria como características a existência de ógrão colegiado, representativo da sociedade local, formado por técnicos e pessoas de ilibada reputação, que necessariamente não precisam pertencer a partido político, escolhidos diretamente pelo povo ou indiretamente pela competente Casa Legislativa.

O diretório, uma vez escolhido, não poderá ser destituído pelo legislativo, assim como não poderá ser dissolvido por este. A única hipótese de destituição do diretório, será através de pedido fundamentado do "Ombudsman" municipal, que representando interesses dos eleitores, poderá convocar plebiscito, para resolver sobre a destituição do executivo e a dissolução do legislativo.

Durante o normal funcionamento dos poderes, no caso de divergência entre executivo e legislativo, prevalecerá a vontade do último, sendo que em situações especiais poderá o "Ombudsman", determinar a submissão da questão à apreciação popular, através de referendo e de plebiscito, dentro dos limites legais.

1- Referendo e Plebiscito

O plebiscito e o referendo são mecanismos de democracia direta, onde a população opina, sobre determinada questão. Estes mecanismos de participação popular podem diferenciar-se na doutrina. No direito brasileiro, na vigência da Constituição de 1988, pela oportunidade em que ocorrem e pela complexidade de um e de outro mecanismo São necessárias práticas e reflexões sobre a conveniência desses institutos, nas formas democráticas participativas. Importante, entretanto, ressaltar que não há uniformidade nos textos constitucionais como na doutrina, inclusive quanto à utilização destas expressões.

No ordenamento constitucional vigente, o plebiscito tem o sentido de submeter à apreciação direta da vontade popular determinada questão simples, não se chegando ao detalhamento de sua normatização, uma vez que o plebiscito precede uma decisão importante ou a elaboração de uma lei ou a reforma da Constituição.

Em 1993 o Brasil teve o seu primeiro e até agora único plebiscito na vigência da Constituição de 1988, quando se submeteu à vontade popular a escolha sobre forma de governo, se Monarquia ou República, e o sistema de governo, se Parlamentarismo ou Presidencialismo, com a vitória dos dois últimos, mantendo-se, por isto, a forma e o sistema já preexistentes.

Note-se que neste caso, perguntou-se a população apenas se esta desejava um ou outro sistema e forma de governo, não sendo definido ou submetido a apreciação popular, qual seriam os mecanismos de funcionamento de um e de outro. O plebiscito vincula os atos posteriores, deixando, entretanto, os legisladores ou mesmo o chefe de governo, quando for o caso, livres para decidir como será regulamentada ou implementada a decisão que se tomou no plebiscito. Desta forma, se a opção do povo fosse pelo sistema parlamentar, os constituintes derivados estariam obrigados a alterar a Constituição, para adoção do sistema parlamentar, não existindo entretando vinculação sobre os detalhes do funcionamento deste sistema, devendo ser mantido, obviamente, apenas seus mecanismos básicos, de queda do gabinete e dissolução do parlamento.

O referendo, ao contrário do plebiscito, consiste na submissão de um texto de lei à apreciação popular, que irá ou não aprovar integral ou parcialmente um texto de lei, uma Constituição ou uma medida normativa qualquer, que para entrar em vigor, dependerá da aprovação da maioria dos votantes no referendo.

O questionamento que se coloca num referendo é, portanto, muito mais complexo que o de um plebiscito que consiste num sim ou não a uma idéia genérica.

O referendo depende da apreciação, por parte da população, de um texto integral de uma Constituição, ou de uma lei, devendo por isto existir uma análise detida e cautelosa do texto, exigindo nos dois casos, mas de forma ainda mais relevante no segundo caso, uma população bem informada e educada, possuindo o grau de informação e de formação necessários para a compreensão do texto e suas conseqüências, texto este que é colocado sob sua apreciação.

O plebiscito e o referendo exigem uma população cidadã, portadora de direitos que são pressupostos básicos para qualquer democracia, como o direito à saúde e educação. Além destes direitos, é necessário o sentimento de se sentir cidadão, ou seja, de se integrar como parte de uma comunidade e se interessar pela sua construção e permanente evolução. Este sentimento não se constrói facilmente e o espaço onde ele pode se desenvolver é o Município. O Município é o espaço da cidadania, devido a proximidade daqueles que necessitam das soluções concretas de seus problemas.

O perigo desses mecanismos diretos de democracia, são sempre sua utilização em uma população desinformada ou incorretamente informada. O plebiscito, por exemplo, foi mecanismo de legitimação de governos autoritários em vários países, sendo exemplos históricos a ascensão de Napoleão ao poder solitário, a ascensão de Hitler ao poder e o longo período de ditadura de Stroessner, no Paraguai, mais recentemente.

Neste sentido PINTO FERREIRA alerta, para o uso do plebiscito, como legitimador de regimes autoritários:

"Como exemplo de incitação ao autoritarismo, citam-se os plebiscitos da era napoleônica, que foram realizados por três vezes: em 1800, buscando apoio público para a retificação de uma nova Constituição, em 1802, a fim de conferir a Napoleão o título de Consul Vitalício; em 1804, para o efeito de confirmar Napoleão no título de Imperador dos franceses. São de mencionar se os plebiscitos de Hitler, no início de seu governo que lhe eram favoráveis, aniquilando a democracia e endeusando o nazismo".2

Bernard de Chantebout observa o papel destes mecanismos de democracia semi-direta na França, referindo-se à República plebiscitária francesa de 1962 a 1969, período marcado desde seu início até o seu fim, por dois referendos e no meio deste período, por uma eleição presidencial de dezembro de 1965. Esse período é caracterizado por massacrante preponderância da instituição presidencial: o Chefe de Estado toma as decisões, em nome do governo, impondo-se ao Parlamento que deixa de ter valor. Quanto ao povo, este está ao lado do Presidente, nesta República plebiscitária em parte cúmplice, em parte enganado, até o repentino despertar de maio de 1968.3

Juan Ferrando Badia alerta para a transformação do plebiscito, de um instrumento democrático em um mecanismo de exercício autoritário, dos poderes falsamente legitimados:

"En Suiza la palabras plebiscita y referendum son sinonimos; em Francia, se llama plebiscito al voto sobre em hombra, referendum, al noto sobre em problema. Desde Napoleón, el plebiscito ha sido umo de los medios para emascarar um gobierno personal bajo uma aparencia democrática, pues el referendum puede facilmente convertise en plebiscito si el pueblo escoze la funcion em funcion del hombre que se dirige a él.

Al permitisse pasar por encima del Parlamento para consultar directamente a la nación, el referendum siministrar al jefe del Estado (o de gobierno) el medio de hacer popular y desviar el regimes hacia el gobierno personal". 4

A democracia plebiscitaria não oficial, legitimadora de medidas autoritárias, é algo de novo nos Estados atuais. Os governos se amparam em pesquisas de opinião, permanentemente realizadas e divulgados quando do interesse do mesmo, para legitimar suas ações nos mais variados campos.

A imprensa também utiliza destes mecanismos de pesquisa de opinião pública, induzindo ou pressionando governos, através da indução da população a determinadas posições.

Esta é a grande distorção de um mecanismo democrático, que serve a interesses que não são os interesses públicos, legitimando prática através da grande farsa da democracia plebiscitaria.

No Brasil de 1996, onde o desemprego, a violência urbana e rural são crescentes, num ambiente de insegurança que beira o caos social, muitas medidas inconstitucionais e ofensivas aos direitos básicos do ser humano, poderão ser legitimadas por uma pseudodemocracia plebiscitaria não oficial, através de questionamentos direcionados em indagações de institutos de pesquisa de opinião, que hoje proliferam em todo mundo, influenciando resultado de eleições e justificando através de seus percentuais, medidas autoritárias de governos em vários países do mundo. No Brasil esta pratica é notória e está nos noticiários da televisão, com muita constância. A televisão é um veículo de comunicação que influencia muito mais os sentidos e sentimentos do que a razão, pois não permite e não concede tempo para discussão e reflexão da importância, do número e da velocidade de informações oferecidas, que já vem pensadas, prontas para simplesmente serem reproduzidas ao telespectador.

O plebiscito que referimos, entretanto, por ocorrer na esfera municipal, influindo diretamente em questões que afetarão imediatamente e de forma sensível, a população do local, acompanhado de toda mudança estrutural do Estado e da sociedade, como os mecanismos de controle social dos meios de comunicação social, e a criação de espaços de desenvolvimento da cidadania, pode efetivamente, neste caso específico, tornar-se em importante mecanismo de democratização do poder local.

2- O "Ombudsman" nos Municípios ou sua importância numa democracia.

Para o nosso trabalho, interessa a figura do "Ombudsman", (ou podemos chamá-lo de "ouvidor" ou ainda de "Provedor de Justiça") como a instituição que, pertencendo a estrutura do Estado, tem autonomia suficiente, e portanto compromisso apenas com a vontade popular e a ordem constitucional e seus princípios, para atuar como o canal mais ágil e sensível de comunicação entre os poderes do Estado e o povo.

A figura do "Ombudsman" tem função específica e extremamente importante, principalmente na esfera municipal, onde próximo ao povo pode expressar o sentimento deste, em diversos momentos do funcionamento dos órgãos estatais e do seu relacionamento com a sociedade civil.

Não pretendemos sugerir a adoção do "Ombudsman" exatamente como este é organizado nos países nórdicos, nem qualquer outro modelo. A idéia de inserir este mecanismo nas várias esferas da federação e especialmente no município, deve ter função específica que se adeque a realidade de cada comunidade, região, dentro da sistemática constitucional que estabelece um Ministério Público extremamente ativo, como fiscal da lei e da Constituição, e defensor dos direitos individuais, sociais e difusos, indisponíveis, portanto, importante mecanismo de defesa dos direitos humanos.

A Constituição estabelece, ainda, como defensor dos direitos do povo a defensoria pública que atua na defesa de direitos das pessoas, órgrão que merece o reconhecimento necessário, dentro do sistema constitucional de proteção dos direitos da pessoa, atua de forma complementar ao Ministério Público, pois atua nos casos concretos individuais, como advogado do povo. Logo tem que ter autonomia suficiente, em relação ao governo, assim como o Ministério Público, e tratamento de carreira isonômico.

Como advogado do Estado, na Constituição Federal aparece a Advocacia da União, que consitucionalmente tem compromisso com o interesse público de ordem constitucional, não podendo transformar-se em advogados de governo, que atuam, muitas vezes, disvirtuando o processo, que de meio de realização da justiça transforma-se em mecanismo de obstaculização da mesma. Esse comprometimento, não pode ser permitido pelo Ministério Público e pelo Poder Judiciário.

Portanto, estamos diante de sistema de proteção dos direitos da pessoa, altamente desenvolvido na sua concepção constitucional. O "Ombudsman", dentro desta sistemática, deve criar o vínculo do povo com os vários poderes do Estado e inclusive com estas instituições, transformando-se no interlocutor sensível e fiel às aspirações populares de justiça, que muitas vezes os poderes do Estado e os ógrãos garantidores da democracia e dos direitos da pessoa não podem perceber. Desta forma, o meio de atuação do "Ombudsman", nas diversas esferas da federação será, adaptado à realidade, tendo na União e no Estado função, muitas vezes, de indicar por escrito ao Estado seus poderes e órgãos, recomendações que expressem a vontade popular, sendo que no Município, o que poderia ser copiado nas outras esferas da federação, teria a importante tarefa de convocar plebiscitos, para a dissolução do parlamento ou a destituição do Diretório, assim como indicar, dentro de limites estabelecidos nas legislações específicas, quais matérias, sejam legislativas ou executivas, devem ser submetidas a apreciação popular. Trata-se pois de um canal de comunicação da população com o Estado, seus poderes e órgãos, que embora não tendo poder efetivo enquanto instituição isolada, de tomar decisões que independam da expressão da vontade popular, transforma-se em ponto de comunicação fundamental no sistema diretorial municipal aqui desenvolvido, como mecanismo que possibilite o desenvolvimento permanente da democracia e da cidadania, desde o primeiro patamar de seu exercício.

A doutrina que estuda a introdução do "Ombudsman", no Brasil, tem procurado definir esta instituição, quase sempre de forma genérica, sem atentar para suas especificidades e importância..

Alguns pontos na sua conceituação, buscados no modelo escandinavo, que lhe deu origem colocam-no como ogrão do legislativo, eleito pelo mesmo. Pensamos que pela característica política configuradora do "Ombudsman" Municipal, talvez este deveria ser um técnico concursado, imparcial, preparado para atuar em nome do povo.

Transcrevemos, a seguir, pequenos trechos de textos que procuram definir o "Ombudsman", analisando as possibilidades da introdução dessa instituição no Brasil:

O "Ombudsman" é, basicamente, no conceito corrente:

"Um instituto do direito administrativo de natureza unipessoal e não-contenciosa, funcionalmente autônomo e formalmente vinculado ao Legislativo, destinado ao controle da administração, e nessa condição, voltado para a defesa dos direitos fundamentais do cidadão. Nesse sentido, possui duas características: a facilidade de acesso da população aos seus ofícios e a utilização de formas não-convencionais de atuação". 5

A Constituição Sueca de 1809, que vigorou até 1974, estabeleceu a figura de um chanceler que pode ser visto, como precursor do "Ombudsman"6. Neste sentido, observa Celso Barroso Leite:

"O Parlamento designará pelo menos dois cidadãos de reconhecida competência legal e marcante integridade para supervisionar na condição de "Ombudsman" do parlamento, de acordo com as diretrizes por este estabelecidas, a observância das leis e regulamentos por todos os funcionários e empregados; e instaurar processos, perante os tribunais próprios, contra os que, no exercício de suas funções públicas, praticarem ato ilícito mediante parcialidade ou favoritismo, ou de outra forma, ou se omitirem no cumprimento do dever. O ombudsman estará sujeito sob todos os aspectos às mesmas responsabilidades estabelecidas para os promotores públicos pelas leis civil e penal, e pelas regras do processo judicial atinentes a promotores. O Parlamento designará o número necessário de substitutos do ombudsman, que deverão ter as mesmas qualificações dele".7

No mesmo sentido observa José Aurino de Brito ao apreciar aspectos jurídicos ddo instituto:

"O ombudsman é, portanto, conforme já mencionado, esse funcionário eleito pelo Parlamento ou Assembléia congressual, com mandato certo para, ungido das garantias de autonomia e ampla independência, realizar o controle inortodoxo, informal, da Administração, detectando falhas e buscando solução para problemas que lhe são comunicados por queixas ou dos quais tem notícia por intermédio da imprensa. Sua atuação se dá, basicamente, por meio de: a) ações contra restrições impróprias à liberdade da Pessoa; b) ações contra decisões discricionárias; c) ações de proteção à liberdade de reunião; e) ações contra atos da Administração em geral; e f) ações contra interpretação irregular de leis e regulamentos, e práticas indevidas". 8

Como podemos ver, o ponto central da idéia do "Ombudsman" é a fiscalização da atividade administrativa, sendo que sugerimos, quando da sua introdução no Brasil, que este não se torne apenas, mais uma cópia de instituições que foram criadas, em outras nações com história e cultura diferentes. Não se pode, simplesmente, introduzir o instituto no Brasil mas, aproveitando o que a instituição tem de melhor, que é a criação de um canal de comunicação permanente e sensível da vontade e realidade da população, adapta-lo a nossa realidade constitucional e social, criando novas funções e atribuições, e porque não, mudando o seu nome, para algo mais próximo de nossa tradição e cultura em mutação.

Fernando Alves Correia, professor da Faculdade de Coimbra, em trabalho intitulado "Do ombudsman ao provedor de justiça", faz uma interessante análise dos mecanismos de controle da administração pública e do judiciário, analisando a formas de controle interno e de controle externo, fazendo posteriormente importante estudo de leitura recomendável, para o desenvolvimento do tema, sobre as diversas experiências do instituto do "Ombudsman".9

O instituto do "Ombudsman" surge, na Suécia em 1809, como mecanismo de controle do executivo por parte do legislativo, dentro de sistema, onde os poderes se fiscalizavam um ao outro, evitando que houvesse desrespeito a lei e a nova Constituição, votada naquele mesmo ano.

Em 1915, na Suécia, a figura do "Ombudsman" foi desdobrada em duas, uma com a finalidade de fiscalizar a administração civil e outra para examinar a administração militar. Mais tarde, em 1967, esta instituição iria ser desdobrada em três, cada uma com sua função específica.

É necessário ressaltar a característica especial da administração Sueca, onde há separação entre governo e administração, idéia que desenvolvemos aqui para a educação e saúde. Neste caso, as autoridades administrativas centrais não estão na dependência direta dos Ministros, não respondendo perante eles, não sendo responsável o governo, pela atividade das juntas administrativas centrais, modelo este bastante diferente do modelo francês, aqui adotado.10

O modelo Sueco foi adotado, primeiramente, pelo países vizinhos, seguindo-se a Finlândia em 1919, a Dinamarca em 1953 e a Noruega em 1952, sendo que neste último criou-se, inicialmente, um Comitê de "Ombudsman", órgrão colegiado, com a função de conhecer da reclamação dos militares no que diz respeito a sua vida material, aos direitos econômicos e sociais e ao tempo de serviço militar, sendo a instituição depois, estendida aos civis.

Como se vê, embora mantendo a idéia principal de um interlocutor, de uma instituição que cuida de receber, perceber e sentir as necessidades do grupo e atuar em seu nome, o "Ombudsman" terá diferentes adaptações, que são necessárias, desde que mantida a idéia principal da instituição.

Fora dos países escandinavos, o primeiro a importar a idéia, com variações que a adaptassem a sua realidade, foi a Alemanha Ocidental, a República Federal Alemã, em 1957, com a finalidade de fiscalizar as forças armadas, no sentido de evitar o aparecimento de velhos hábitos, que violavam sistematicamente os direitos fundamentais dos militares.11

A figura do "Ombudsman", como fiscal e principalmente como um canal de comunicação, é ponto de contato ou de ligação entre administrados e administradores, tanto no setor da administração civil como na militar, e sua ligação com a proteção dos direitos humanos foi a partir daí difundida para muitos Estados, especialmente europeus e recentemente americanos, após o período de redemocratização desse continente, recebendo nomes e versões diferentes em cada um deles.

Em muitos países, com a elaboração de novas Constituições democráticas estas idéias foram incorporadas em novas e antigas instituições, totalmente modificadas em sua estrutura e função, absorvendo muito dessa figura.

A Constituição portuguesa, por exemplo, que marca a redemocratização de Portugal, após o longo período de Salazarismo, traz a figura do Provedor de Justiça, criado pelo Decreto-Lei n.212/75, de 21 de Abril de 1975, sendo posteriormente consagrado, no artigo 24 da Constituição portuguesa, o que implicou na necessidade de definir em um Estatuto a figura deste Provedor de Justiça, como ogrão público independente, voltado à defesa dos direitos e interesses dos cidadãos, através da garantia de legalidade e justiça da administração, o que foi feito pela Lei nº 81, de 22 de Novembro de 1977.

Os artigos, primeiro e segundo da lei portuguesa, definem o Provedor como um ogrão público independente, que tem como função principal a defesa dos direitos, liberdades, garantias e interesses legítimos dos cidadãos, assegurando, através de meios informais, a justiça e a legalidade da Administração Pública.

Os cidadãos apresentarão suas queixas ao Provedor de Justiça, por ações ou omissões dos Poderes Públicos, o qual as apreciará sem poder decisório, dirigindo aos órgãos competentes as recomendações necessárias, para prevenir e reparar injustiças.

Segundo a lei lusitana, o Provedor de Justiça será designado pela Assembléia da República, nos termos do regimento respectivo e toma posse perante o seu Presidente, recaindo a nomeação em cidadão que preencha os requisitos de elegibilidade e goze de comprovada reputação de integridade e independência.

O "Ombudsman" municipal, sugerido neste trabalho, vincula-se à idéia de um ouvidor da queixas do povo, e mais do que isto, um procurador atuante, na fiscalização do Poder Executivo e Legislativo locais, podendo, conforme for a atuação destes poderes e a repercussão de suas políticas, sugerir plebiscito que submeta projetos de lei e políticas públicas ao crivo popular, assim como a própria administração diretorial e ao legislativo, com limites materiais, quantitativos e temporais estabelecidos em lei municipal. No sentido de evitar que o "Ombudsman" de fiscal e ouvidor do povo, se transforme em figura mais importante do que este. Por este motivo, só poderá atuar mediante manifestação popular expressa.

Trata-se, pois, de figura de ouvidor e defensor dos direitos e interesses da população, com atuação que não se reduz ao controle de legalidade e constitucionalidade, mas efetivamente a controle democrático, evitando que os poderes eleitos se distanciem da vontade de seus representados. É uma função importante do "Ombudsman" municipal, de extrema importância, para o desenvolvimento da democracia.

É necessário acrescentar que a Constituição brasileira de 1988 trouxe inovações importantes, para órgãos que antes não tinham quase nenhum contato com a população, transformando o Ministério Público em guardião dos direitos humanos, atuando na proteção dos direitos sociais, econômicos, individuais e políticos, fiscalizando a legalidade e constitucionalidade dos atos dos poderes legislativo, judiciário e executivo, o que tem ocorrido efetivamente, além da proteção do meio ambiente e outros direitos fundamentais.

Além do Ministério Público existe, ainda, a intenção de valorizar a defensoria pública, como já nos referimos anteriormente.

Por este motivo, a criação do "Ombudsman" no Brasil, deve inserir-se dentro da realidade criada pela Constituição de 1988, no sentido de evitar a criação de órgrão meramente intermediário, entre o Ministério Público, a Defensoria Pública e a população.

Exemplo de atuação marcante neste sentido, ocorre no Estado de Minas Gerais, onde a Coordenadoria de Direitos Humanos do Ministério Público tem atuação fundamental no combate a violência policial contra cidadãos, com inúmeros processos instaurados em 1994/95.

A presença de membros do Ministério Público Estadual, no Conselho Estadual de Direitos Humanos, é outro dado importante na aproximação desta importante instituição de garantia da democracia e dos Direitos Humanos, com a população.

Da mesma forma o Ministério Público Federal, ou a Procuradoria da República no Estado de Minas Gerais, têm tido atuação marcante na fiscalização da administração pública federal, e a observância da lei e da Constituição.

Sendo uma realidade existente, a figura de um "Ombudsman" Municipal não vai se sobrepor ou simplesmente burocratizar a estrutura já existente, mas terá função democrática diferenciada e de extrema importância, pois não irá limitar-se a fiscalizar o cumprimento da lei e da Constituição Municipal, mas sua função mais importante será, como ouvidor e procurador do povo, atuar na fiscalização do funcionamento das instituições democráticas, assegurando que o cumprimento do mandato conferido, pelo povo a seus representantes, seja efetivamente cumprido de acordo com a vontade deste. Dentro desta perspectiva não poderíamos ter um "Ombudsman" escolhido pelo parlamento, mas sim concursado ou então escolhido diretamente pelo povo.

Outros países americanos se inspiraram na figura do "Ombudsman", para criar um defensor dos direitos humanos. A Constituição Argentina, por exemplo, traz a figura do defensor do povo no seu artigo 86 (capítulo sétimo que trata especificamente deste defensor do povo). Esse artigo traz o defensor do povo, como um òrgrão independente instituído no âmbito do Congresso da Nação, atuando com plena autonomia funcional, sem receber instruções de nenhuma autoridade. Sua missão é a defesa e proteção dos direitos humanos e demais direitos, garantias e interesses tutelados na Constituição daquele país, diante de fatos, atos ou omissões da Administração, exercendo o controle das funções administrativas públicas.

Tem o defensor público, segundo a Constituição Argentina, legitimação processual, sendo designado e removido pelo Congresso, através do voto de dois terços dos membros presentes em cada uma das câmaras. O seu mandato dura cinco anos, com uma recondução.

A Constituição da Colômbia, também, estabelece um Defensor do Povo, ao qual cabe a guarda dos Direitos Humanos, tendo capacidade de postulação judicial, com atividades que podem ser classificadas como de prevenção e de censura moral, atividades em matéria de legislação, e de mediador, e por ultimo atuação como diretor do serviço de defensoria pública, grande novidade no desenho colombiano da figura do "Ombudsman".12

No Peru, a Constituição vigente determina, como funções da Defensoria do Povo, a defesa e proteção dos direitos constitucionais e fundamentais da pessoa e da comunidade, assim como, supervisionar a administração pública e o oferecimento de serviços públicos para os cidadãos.13

Seguindo a mesma linha, foi incluída na Constituição Mexicana a figura do "Ombudsman" , quando em Janeiro de 1992, foi aprovada uma emenda aditiva ao artigo 102, alínea b, onde além de se consititucionalizar o "Ombudsman", criou-se todo um sistema nacional de proteção, não jurisdicional de Direitos Humanos.14

Muitos outros casos poderiam ser citados, e para quem deseja aprofundar-se no tema, recomendando-se que a leitura se inicie pelos livros aqui citados. Entretanto, o que pretendemos demonstrar com tudo que foi dito até aqui, é o fato de que a figura do "Ombudsman" como fiscal da administração e ponto de contato ou comunicação mais próxima e institucional, dentro da estrutura do Estado, tem inúmeras variantes, desde sua origem na Suécia, o que reflete culturas, histórias e necessidades diferentes.

No Brasil, a instituição de um Ministério Público e de uma Defensoria Pública, tem suprido na prática, em alguns exemplos, como os citados no Estado de Minas Gerais, o papel das figuras criadas na América Latina.

Necessitamos, urgentemente, da figura de um ouvidor/procurador que garanta a cidadania, ou em outras palavras, que garanta que a voz e a fala da população chegue até os representantes, e mais, no caso de não se estabelecer a comunicação desejada, que este órgrão tenha função de estabelecer, que o povo possa dizer diretamente sua vontade nas urnas, através dos mecanismos já discutidos para o "Ombudsman" Municipal, ou talvez mais adequado ao nosso idioma e nossas necessidades, o nosso Ouvidor/Procurador da Cidadania.

Com o papel de controle político dos poderes do Estado, e com uma estrutura que permita estar sensível às expectativas da população, o Ouvidor/Procurador da Cidadania, virá somar à estrutura já existente, cobrindo parte fundamental, pois sua atuação não se resume no controle de legalidade e constitucionalidade, mas principalmente, e esta é a inovação no sistema brasileiro, se refere a legitimação permanente da atuação estatal.

- Os sistemas eleitorais.

José Luiz Quadros de Magalhães

Professor de Teoria Geral do Estado da Faculdade de Direito da UFMG, Mestre e Doutor em Direito Constitucional, Presidente do Conselho Estadual de Direitos Humanos e membro da Fundação Brasileira de Direito Econômico.

Debate importante para a compreensão da Democracia, e suas possibilidades de evolução para mecanismos de maior participação, que permitam a construção pelo povo no seu próprio destino, refere -seaos sistemas eleitorais.

Podemos classificar os sistemas eleitorais em quatro grandes modelos, que terão incontáveis variações, se confrontarmos o seu funcionamento nas mais variadas regiões do planeta.

A legislação eleitoral no Brasil, por exemplo, embora consagre modelos, ou mais precisamente, sistemas eleitorais que também são aplicados em outros países, tem variações que são típicas de nossa história e que correspondem, muitas vezes, a situações específicas do jogo de poder, retratando assim correlações de força de poderes políticos e econômicos, nacionais e internacionais.

É importante este referencial, que mais do que em qualquer outro ramo do Direito, se faz sentir no direito eleitoral. Não pode pois o leitor ter a errada sensação de que pode conhecer o funcionamento de um sistema eleitoral, apenas pela leitura de suas linhas gerais de funcionamento.

Para o seu conhecimento é necessário o estudo criterioso de toda legislação eleitoral em vigor, em um determinado momento, confrontando-a com a realidade histórica vivida naquele momento e os seus precedentes.

Feitas estas observações vamos abordar, rapidamente os sistemas eleitorais de forma genérica, procurando chegar a conclusões sobre qual sistema se adequaria a uma realidade de um Estado Democrático, com poder altamente descentralizado e organização municipal colegiada, dentro de um sistema diretorial participativo.

1 - O sistema majoritário.

O Sistema majoritário é previsto na Constituição brasileira, para a eleição dos chefes do executivo, municipal, estadual e da União, tendo sido adotado no Brasil após 1988, a eleição em dois turnos para esses cargos, sendo que no Município, será de um turno apenas, quando este ente federado tiver, população inferior a 200.000 (duzentos mil) eleitores.

O sistema majoritário, também, é utilizado para as eleições de Senadores, que de acordo com a nossa Constituição têm mandato de oito anos, havendo eleições de quatro em quatro anos, onde se renova sucessivamente dois terços e um terço daquela casa.

Sistema extremamente simples, é adotado no Brasil de duas formas: eleição majoritária em um turno para Prefeitos de cidades, com menos de duzentos mil eleitores e para o cargo de Senador; e eleição majoritária em dois turnos para Prefeitos, em cidades com mais de duzentos mil eleitores, governadores e Presidente da República.

Evolução importante do sistema no Brasil, deu-se com a adoção de dois turnos, o que permite o voto no programa, afastando, mas não eliminando, o chamado voto útil, onde os eleitores são desviados de sua real vontade política de votar, em um determinado projeto, para escolher outro menos ruim, mas com chances reais de vitória segundo as pesquisas eleitorais.

Este fenômeno é interessante no Brasil, onde o eleitor na maioria das vezes, desenformado ou mal informado, transforma as eleições em apostas semelhantes àquelas realizadas nas corridas de cavalos, onde se escolhe aquele candidato, com maior chance de vitória e não aquele que corresponde a um programa de um partido no qual o eleitor efetivamente acredite.

A realização de dois turnos, pode ter atenuado este problema, mas a "síndrome da vitória" ainda contagia os eleitores, que sem condições de diferenciar o discurso, quase sempre igual, daqueles que efetivamente representam seus interesses, continuam fazendo suas apostas.

O sistema proporcional brasileiro em dois turnos assegura aos dois candidatos mais votados, no primeiro turno de votação, uma segunda rodada de votação popular, com período de campanha e debates, desde que nenhum deles tenha conseguido mais do que cinqüenta por cento dos votos válidos. Este sistema pode evitar, já no primeiro turno, que o eleitor se afaste de sua verdadeira opção, deixando para o segundo turno, caso a sua proposta não esteja entre as duas mais votadas, a escolha daquela que mais se assemelhe as suas convicções políticas, sociais e econômicas.

No caso da eleições majoritárias para o Senado, o mais votado no caso de renovação de um terço da casa, ou os dois mais votados, na renovação de dois terços, são os escolhidos para ocupar as cadeiras em disputa, podendo existir eleitos com uma votação muito inferior a cinqüenta por cento.

Note-se, que mesmo na eleição majoritária em dois turnos, o candidato eleito pode assumir a chefia dos executivos municipais, estaduais e da União, muitas vezes com trinta ou quarenta por cento do eleitorado, uma vez que não se considera para a contagem dos votos e estabelecimento dos percentuais, os votos brancos e nulos.

Fazendo a opção por sistemas políticos diferentes do presidencial, como o diretorial nos municípios e o diretorial ou parlamentar nas outras esferas de poder da federação, o sistema majoritário perde muito em importância para a escolha dos executivos sendo mantido no caso de escolha de Senadores, debate que enfrentamos quando da discussão do parlamento, se unicameral ou bicameral em outros escritos.

2 - O Sistema Proporcional.

O Sistema proporcional, segundo a Constituição de 1988, é utilizado para a composição do legislativo, com a exceção de uma casa, o Senado. Desta forma as Câmaras Municipais, as Assembléias Legislativas dos Estados e a Câmara de Deputados Federal seguem este sistema.

O sistema proporcional pode vir a possibilitar o fortalecimento dos partidos políticos, uma vez que o critério para preenchimento das vagas no legislativo, será o da proporcionalidade dos votos obtidos pelo partido, onde então, o numero de cadeiras obtidas por um partido político, será preenchida pelos candidatos mais votado do mesmo.

O sistema procura valorizar o voto na legenda, levando o eleitor a escolher uma proposta político-partidária, e não apenas o nome do candidato. No Brasil, alguns partidos políticos que tem eleitores com este perfil, vêm recebendo cada vez mais votos apenas na legenda ou na sigla do partido, não escolhendo, o eleitor, muitas vezes, nenhum dos nomes dos candidatos. Teoricamente o sistema vincula o nome e a sigla e deveria levar o eleitor a observar tanto a proposta e o programa partidário, como a pessoa do partido que ele acredita ser capaz de realizar, com competência este programa e sua representação política.15

Entretanto, o sistema proporcional, uma vez não acompanhado de uma legislação eleitoral adequada, que permita a estruturação de partidos políticos sólidos, evitando o surgimento de legendas de aluguel e candidatos independentes, pode sofrer distorções graves.

Juntando-se a uma legislação eleitoral, muitas vezes casuísta, e uma cultura política personalista e autoritária, por vezes caudilhesca, o sistema proporcional no Brasil tem possibilitado situações onde um candidato, não pelo programa de seu partido, mas por política construída em torno de seu nome, consegue eleger-se e com ele vários outros legisladores.16

A conseqüência deste fato pode ser, muitas vezes, a de conferir a um partido político, sem estrutura e sem expressão, apoiado em apenas um nome, representação no legislativo, que não corresponde ao equilíbrio desejado e que não se legitima por esta distorção. Deste fato decorrem situações que com freqüência se repetem em nossas eleições, e cuja solução está na limitação da criação de novas legendas e restruturação das existentes, com o incentivo a fusão de algumas, evitando a continuidade de partidos que servem a um líder, quando o ideal é a existência de partidos, onde os seus filiados servem a um programa.

Desta forma assistimos candidatos, com grande votação individual, não eleitos, perdendo sua vaga para candidatos com votações inexpressivas, eleitos com a votação de seu colega de partido, com uma votação muito grande. O ideal no sistema proporcional, é a existência de partidos políticos, realmente representativos de programas, com respaldo na sociedade, que serão livremente escolhidos pelo povo, juntamente com aquele representante do partido que o eleitor entenda, possa atuar em seu nome com competência e seriedade, para a realização dos objetivos propostos na campanha.

O preenchimento das vagas, nas casas legislativas, ocorre através de processo simples, onde primeiro apura-se o quociente eleitoral e posteriormente o quociente partidário, para chegar-se a um primeiro resultado do numero de cadeiras que cada partido terá direito na respectiva casa legislativa.17

O quociente eleitoral é encontrado, dividindo-se o número de votos válidos pelo numero de cadeiras colocadas em disputa, para serem preenchidas. Suponhamos que num universo de um milhão de eleitores tenhamos cem cadeiras em jogo. O quociente eleitoral, ou o numero de votos necessários para que o partido político obtenha uma cadeira, será o resultado da divisão de um milhão por cem, que será igual a dez mil. Portanto a cada dez mil votos o partido obterá uma cadeira.

O quociente partidário será encontrado, através da divisão do número de votos que o partido obteve, suponhamos 20.000, pelo quociente eleitoral que é 10.000. Temos então que este partido obteve duas cadeiras no parlamento, que será preenchida pelos seus dois candidatos mais votados.

Os exemplos dados são, em números redondos, para a fácil compreensão dos cálculos. Ocorre que na realidade estes números apresentam sobras, que serão então computadas quando do preenchimento, das cadeiras restantes, pois cada partido poderá apresentar números de votos que não cheguem aos dez mil necessários, mas que somados aos votos dos outros partidos representam muitas vezes duas, três ou mais cadeiras que não foram preenchidas. Suponhamos que o partido A tenha tido 107.000 votos. Obteve dez cadeiras e sobraram 7.000 votos; o partido B obteve 409.000 votos, obtendo 40 cadeiras e com sobra de 4.000 votos; o partido C 339.000 votos obtendo 33 cadeiras e com sobra de 9.000 votos; e o partido D 145.000 obtendo 14 cadeiras e com 5.000 votos de sobra.

A soma das sobras apontam 30.000 votos o que representam ainda, três cadeiras em jogo, para quatro partidos políticos. Dentre os sistemas de apuração de restos, no Brasil adotou-se o sistema de maior média, que implica, segundo o Código Eleitoral, no seu artigo 109, na repetição de operações matemáticas simples, que consistem no seguinte: ao número de cadeiras, obtidas por cada partido político, adiciona-se mais uma, dividindo-se o número de votos válidos de cada partido, pelo número de cadeiras, conseguidas mais um. O partido que obtiver a maior média, conseguirá a primeira das três cadeiras restantes.Depois, repete-se a operação até o preenchimento das sobras, no caso do nosso exemplo, três cadeiras no legislativo.

A compreensão do funcionamento do sistema é importante, para visualizar, com maior clareza, quais os objetivos do sistema proporcional. Entretanto a importante valorização dos partidos políticos fortes e com programas definidos, que no nosso entender deveria neste sistema vir acompanhada da fidelidade partidária, depende de outras medidas, para que alcance seus objetivos.

Importante ainda dizer que o sistema proporcional, no Brasil, tem comportado variações, como as coligações partidárias que podem evitar muitas das distorções que foram aqui relatadas, mantendo ainda vivos os pequenos partidos, que não podem ser confundidos com partidos de aluguel, que surgem sem nenhuma legitimidade, muitas vezes, para proporcionar apenas a projeção pessoal de aventureiros políticos, que infelizmente no Brasil muitas vezes conseguem sucesso.18

3 - O sistema distrital.

O sistema distrital tem sido objeto de estudos detalhados, após a Constituição de 1988 onde não foi dada a devida importância a este sistema, que tem sido aplicado com sucesso em outros países, tanto na sua forma pura como na forma mista, como é o caso alemão, onde se combina o sistema distrital com o sistema proporcional, modelo já sugerido para ser implementado no Brasil.19

No presente trabalho, onde procuramos estabelecer base locais de poder, como força democrática de transformação, o sistema distrital é de extrema relevância. Necessário lembrar, entretanto, que este sistema pode privilegiar os grandes partidos políticos e principalmente os partidos organizados em todo o território nacional, pois ao se vincular o candidato a um determinado distrito, de dimensões bem menores que um Estado, como eles estão organizados agora, teremos como conseqüência, o enfraquecimento dos Partidos Políticos, que só tenham força nos grandes centros urbanos, fortalecendo ainda mais os que tem penetração no interior.

Este fato deve ser considerado, quando de qualquer discussão sobre a implantação do sistema distrital no Brasil, principalmente na sua forma pura.

Como conseqüência histórica de vários períodos de ditadura de direita e perseguições implacáveis aos militantes de esquerda no Brasil, só recentemente os partidos de esquerda conseguiram crescimento significativo e constante, principalmente a partir da década de oitenta. Entretanto este crescimento tem-se dado em regiões em geral mais industrializadas, e em populações com um maior acesso à informação e educação. A implantação do voto distrital, na sua forma pura, poderia significar um não desejado retrocesso no movimento democrático, que necessita de real oposição que signifique uma alternativa ao modelo majoritário. O revezamento de propostas e idéias é um fundamento importante da democracia, pois é o fator que permite a evolução através da discussão de modelos diferentes, chegando sempre a resultantes inovadores, em um processo de constante renovação.

Estamos diante de um dilema de difícil solução. Ao valorizarmos o poder local, fortalecemos a tese do voto distrital. Entretanto a sua adoção pode significar enfraquecimento da democracia, pois implicaria no retorno de maiorias conservadoras, superiores às já existentes, nos legislativos da União e dos Estados, visto os motivos históricos já mencionados, que fazem com que nosso processo democrático, que implica na aceitação da troca de poder com naturalidade, tenha lenta evolução, com infelizes retrocessos com uma certa constância.

Talvez a solução seja o sistema distrital misto, organizado nas esferas da federação, de acordo com a realidade de cada ente. Não pretendemos, entretanto, neste trabalho apresentar formulas infalíveis para a solução dos nossos problemas e modelos prontos de organização do Estado. Estas formas só podem ser encontrados na discussão diária, e no enfrentamento dos problemas, que de forma quotidiana, surgem para a administração e administrados. O objetivo do cientista social hoje, não pode ser outro do que apontar alternativas e oferece-las de maneira simples, para o debate popular. Qualquer outra pretensão tende a cair nas velhas fórmulas mágicas, que infelizmente não tiveram os resultados desejados, pois esqueceu-se do ser humano. Por este motivo este trabalho pretende principalmente oferecer para discussão, um modelo de organização que possibilite a criação dos canais necessários de comunicação, transformando o Estado, não em um impositor de modelos e soluções prontas e acabadas, que partem de um pequeno grupo iluminado no poder, mas sim um Estado que esteja sensível às soluções e a vontade, que parte das comunidades locais e de cada indivíduo, expressando de forma livre suas opiniões, estando o Estado obrigado a seguir e dar suporte aos novos caminhos, desde que apontados com liberdade pela população e respeitados os princípios universais de direitos humanos, garantidos pela Constituição.

Isto posto, devemos explicar o funcionamento do sistema distrital. Livro que examina o tema, com extrema objetividade e clareza, é o "Traité de Droit Constitutionnel Suisse" de Jean-François Aubert,20 quando, estudando o sistema eleitoral suíço, trata da circunscrição. Lembra o autor que raramente, se encontrará exemplos de eleições para o parlamento, com única circunscrição nacional, podendo citar-se, como exceção, as eleições para o "Knesseth" israelense e alguns cantões suíços.

A circunscrição única significa a existência de um único colégio eleitoral, de onde saem todos os representantes eleitos. Normalmente ocorre a divisão do território do Estado, em várias circunscrições, com dimensão territorial diferente. No caso brasileiro, para exemplificar, tornando mais clara a questão, temos um colégio eleitoral para cada estado membro. Isto significa que, para eleição de Deputados Federais, o eleitor só poderá votar nos Deputados Federais candidatos no seu Estado, não podendo votar em candidato a deputado federal de outro Estado. Se tivéssemos um sistema de circunscrição única nacional poderíamos, em Minas Gerais, votar em candidato, por exemplo, de São Paulo.

A circunscrição única pode trazer dominação insuportável com a concentração de poder em determinados grupos, e, ainda, maior distanciamento entre os representantes e representados.

Note-se entretanto que a existência de circunscrições correspondentes aos Estados, não caracteriza o voto distrital, mas é muito mais uma conseqüência do federalismo, uma vez que o território do Estado é ainda muito grande, podendo-se admitir ainda sua subdivisão em mais circunscrições, mantendo-se ainda o sistema proporcional existente, que só desaparecia, cedendo espaço para o majoritário, se criássemos o numero de circunscrições correspondentes ao numero de vagas para o Parlamento. Como exemplo, se a população do Estado de São Paulo pode eleger setenta deputados, e o Estado estivesse dividido em setenta distritos eleitorais ou circunscrições, a eleição só poderia ser majoritária, elegendo-se um deputado por distrito. De outra forma se se dividir o Estado de São Paulo em dez circunscrições ou distritos eleitorais, poderia eleger-se sete deputados por distrito, mantendo-se o critério proporcional.

Lembramos, ainda, dois fatos importantes sobre o sistema brasileiro. Nos Estados membros adota-se a circunscrição única, onde todos os eleitores do Estado votam em todos os candidatos a deputados estaduais no Estado. Isto afasta os representantes, além de deixar determinadas regiões do Estado sem representação, sujeitas à políticas eleitoreiras, em véspera de eleições. É obvio que os Estado membros necessitam, pelo menos, uma divisão em distritos ou circunscrições, aproximando as representações, mesmo que seja para manter o sistema proporcional, ou em outras palavras, mesmo que o número de distritos ou circunscrições criadas não seja correspondente ao número de Deputados na Assembléia Legislativa dos Estados Membros.

O outro fato importante consiste em lembrarmos a imperfeição do modelo adotado de representação dos Estados na Câmara dos Deputados, onde se estabeleceu como numero mínimo de representantes por Estados, oito deputados, e número máximo, setenta deputados. Este dispositivo constitucional não permite o cumprimento de princípio constitucional de igualdade jurídica, que se estende aos direitos políticos, em sentido restrito para significa um eleitor um voto. Ao se estabelecer a circunscrição por Estado estabelecer-se número mínimo e máximo, sem nenhum critério matemático de proporcionalidade ou de peso de voto. O voto do eleitor de Estados populosos como São Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Bahia, vale muito menos que o voto dos eleitores de Rondônia, Roraima, Amapá, Acre, Sergipe.

A solução pode estar em se reduzir o mínimo e não estabelecer o máximo de representantes por Estado, ou então de criar novas circunscrições nos Estados mais populosos, mantendo-se o voto proporcional, ou ainda de se criar quantos distritos forem os números de deputados, passando-se para o voto majoritário em cada distrito. Este último caso, embora possa estabelecer uma maior proximidade, entre eleitor e representante, criando ainda equilíbrio na Câmara Federal, pode prejudicar, como analisamos anteriormente, profundamente os novos partidos políticos, o que, pela nossa história, sem tradição democrática, pode significar grande perda para a democracia, visto que justamente são esses partidos que podem trazer uma renovação positiva para o país, substituindo a antiga política clientelista, que esta aí em partidos e candidatos que, constantemente, mudam o nome e se apresentam como liberais,nos moldes do corenelismo do século passado.

Talvez, uma solução que se apresente, seja a adoção de dois critérios, para o preenchimento das vagas dos representantes do povo, tanto em nível federal como estadual, que seria a adoção de um sistema distrital misto, onde parte das vagas seria preenchida pelo sistema distrital, um candidato por distrito, e outra parte das vagas seria preenchida pelo sistema proporcional, com algumas correções de proporcionalidade de representação por Estados.

Nem sempre o sistema que se apresenta como o teoricamente mais democrático, é na sua prática como bom mecanismo democrático, pois a sua inserção em realidades culturais, socio-economicas, políticas e históricas diferentes, pode desvirtuar totalmente seus objetivos. Esse é o perigo da introdução, simplesmente, do sistema diretorial, um candidato por distrito pelo voto majoritário, mesmo sendo este em dois turnos.21

Entretanto, como ficou demonstrado, são várias as alternativas que podem ser criadas, a partir dos sistemas expostos que se confundem.

Alterando o sistema existente, onde há eleição majoritária para o Senado, sendo três representantes por Estado e proporcional para a Câmara dos Deputados, sendo que cada Estado corresponde a uma circunscrição, podemos chegar a um equilíbrio, dividindo-se o território brasileiro em mais circunscrições, mantendo-se, entretanto, o sistema proporcional nas circunscrições, estabelecendo, com isto, uma autêntica representação da população. Note-se que esta alteração é constitucional, não ofende a federação, pois os deputados são representantes do povo e não dos Estados federados. A vinculação aos Estados federados está no Senado e por este motivo é igual para cada Estado.22

Podemos citar, com exemplos de sistemas distritais distintos, o Britânico, o Alemão e o Norte Americano. Na Grã-Bretanha originou-se o parlamentarismo e também o sistema distrital, sendo que durante sua história afirmou-se o sistema distrital majoritário, ou seja, o território do país é dividido em quantos distritos forem necessários, para preencher as vagas no parlamento, sendo o voto uninominal.

A Alemanha adota sistema de representação proporcional personalizada, onde metade dos representantes são eleitos pelo sistema majoritário uninominal e metade pela votação proporcional estadual, dentro do sistema distrital.

Nos Estados Unidos, o Senado Federal representa os Estados da Federação, sendo que cada Estado elege dois candidatos. A Câmara dos Representantes tem 435 membros, sendo eleita pelo sistema majoritário uninominal, com um mandato de duração de dois anos.23

Esses são alguns exemplos das inúmeras variantes que os sistemas eleitorais combinados podem ter, não devendo o Brasil copiar nenhum, mas criar o seu próprio sistema eleitoral, que se adeque à realidade sócio-econômica atual, um sistema que permita a renovação e o aprofundamento da democracia, rompendo com a longa e triste tradição clientelista que transforma o espaço político em mercado.

1 Trabalho elaborado a partir da tese de doutorado na qual defendemos o Poder Municipal e o espaço da cidade como o que permitirá a implementação de forma ampla da democracia e os direitos humanos.

2 PINTO FERREIRA. Comentários a Constitui;ção Brasileira - 1º volume, Editora Saraiva, São Paulo, 1989, p. 300.

3 CHANTEBOUT, Bernard. Droit Constitutionnel et Science Politique, 7 eme edition, Armand Colin, Paris, 1986, pág. 510.

4 BADIA, Juan Ferrando. Estructura Interna de la Constitucion. Tirant la Blanch, Valencia, 1988, pág. 510.

5 CAMARGO E GOMES, Manoel Eduardo Alves. A Institucionalização de Ombudsman no Brasil", In Revista de Direito Administrativo, n. 167, pág. 1.

6 BRITO, José Aurino Mendes. Defesa do Administrador: A Instituição do "Ombudsman", Revista da Faculdade de Direito de Fortaleza, 31/2 - 32/1 e 2 - Jan.-Dez., 1990-91, pág. 55.

7 LEITE, Celso Barroso. Ombudsman Corregedor Administrativo, Rio de Janeiro, Zahar, 1975, p. 35.

8 BRITO, José Aurino Mendes. Ob. cit, p. p. 55-56.

9 CORREIA, Fernando Alves. Do Ombudsman ao Provedor de Justiça, Coimbra, 1979.

10 CORREA, Fernando Alves . "Do ombudsman ao provedor de justiça", Coimbra, 1979, págs. 28, 29 e 30.

11 Do ombudsman ao provedor de justiça, ob. cit., pág. 33.

12 TRIUIÑO, Jaime Cordoba. La Defensoria del Pueblo em Colombia "in" La Defensoria: del Pueblo: retas e possibilidades. Comissão Andina de Juristas, Lima, AJ, 1995, pág. 33.

13 PRAELI, Francisco Egniguren. in Defensoria del Pueblo: retas e possibilidades, ob. cit., pág. 33.

14 CUELLAR, Jorge Madrazo. La Comission Nacional de Derechos Humanos em México "in"Defensoria del Pueblo: retas e possibilidades, ob. cit., p. 63.

15 NOHLEN, Dieter. Sistemas Electorales del mundo. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1981. Este livro faz uma análise de vários temas relativos ao estudo dos sistemas eleitorais abordando por exemplo as eleições majoritárias por listas, pessoal pontifício, proporcional os diversos partidos políticos entre outros assuntos.

16 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. A Democracia Possível, São Paulo, Saraiva, 1972. BOBBIO, Norberto. O Futuro da Democracia. Uma defesa das regras do jogo, São Paulo, Paz e Terra, 1986. PORTO, Walter Costa. Dicionário do Voto. São Paulo, Editora Giordano Ltda., 1995.

17 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, ob. cit., pág. 322.

18 DAHL, Robert A. I Dilemi della Democrazia Pluralista. Milano, EST, 1996. LEITÃO, J. M. Silva. Constituição e Direito de Oposição, Coimbra, Livraria Almedina, 1987. CAGGIANO, Monica Herman Salem. Oposição na Política. São Paulo, Angelotti, 1995. AGUILLAR, Juan Fernando López. Minoria y Oposicion en el parlamentarismo una aproximacíon comparativa, Madrid, Congresso di Deputados, 1991. SARTORI, Giovanni. Ingenieria Constitucional Comparada - Una Investigación de estructuras, incentivos y resultados, México, Fondo de Cultura Economica, 1994.

19 VOTO DISTRITAL MISTO - Solução que o Brasil quer conhecer, Assembléia Nacional Constituinte, Deputado Constituinte Israel Pinheiro, Julho, 1987.

20 AUBERT, Jean-François. Traité de Droit Constitucionnel Suisse, Editions Edes et Calendos Nenchatel, Suissa, 1967. S. BARTOLINI, M. Cotta, L. Morlino e G. Pasquino. Manuale di Scienze della pollitica, Bologna, Il Mulino, 1986.

21 SARTORI, Giovanni. Elementi di Teoria Política, Bologna, Il Mulino, 1987.

22 JEAN-FRANÇOIS, Albert. Traité de Droit Constitutionnel Suisse, Editions Edes et Calendes, Neuchatel, Suisse, 1967, pág. 430-431.

23 CAVALCANTI, Themistocles Brandão. "O Voto Distrital", in Revista de Ciencia Política, Rio de Janeiro, maio, 1977. CARION, Eduardo. Representação Proporcional e Voto Distrital in Revista Brasileira de Estudos Políticos, Minas Gerais, UFMG, Janeiro de 1983. FLEISCHER, David V. Voto Distrital e Partidos Políticos, In Revista de Informação Legislativa, Brasília, junho, 1984. GADELNA, Paulo. "Do Voto Distrital". In Revista de Informação Legislativa, Brasília, junho, 1987. SILVA, Icléa Haver da. O Voto Distrital, UFRJ, Rio de Janeiro, 1986. VOTO DISTRITAL, número especial da Revista de Informação Legislativa, Brasília, junho, 1993. BECKER, Carl L. Modern Democracy, London, Oxford University Press, 1948.